Различные подходы к понятиям «законодательная инициатива» и

«субъект законодательной инициативы»

В юридической литературе встречаются различные подходы к определению понятия «законодательная инициатива». Одни под законодательной инициативой подразумевают внесение в законодательный (представительный) орган проектов правовых актов, принятие которых относится к его ведению, другие – не только соответствующих проектов, но и предложений по их разработке[21].

На наш взгляд, более точным является следующее определение понятия «законодательная инициатива». Законодательная инициатива – это внесение в законодательный (представительный) орган предложений по принятию правовых актов. В данном случае различаются лишь форма законодательной инициативы. В частности, предложение может оформляться как в виде проекта правового акта, так и письма, содержащего предложение о его разработке, в иной форме в соответствии с законодательством.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации в качестве единственно возможной формы законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания предусматривает внесение законопроектов, т.е. их текстов (ч. 2 ст. 104). Конституция не упоминает о возможности реализации права законодательной инициативы посредством внесения предложений о разработке того или иного законопроекта. Ранее внесение такого рода предложений было обычным явлением. Сегодняшняя практика почти не содержит таких примеров. Редким исключением стали принимавшиеся Государственной Думой по инициативе ее депутатов решения о необходимости разработки комитетами палаты отдельных проектов федеральных законов. Но эти решения имели скорее всего технический, рабочий характер и не отменяли необходимости внесения законопроектов после их разработки.[22]

Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что законодательный (представительный) орган обязан рассмотреть внесенное данным субъектом законодательное предложение (проект закона). В двухпалатных законодательных (представительных) органах в соответствии с уставами (конституциями) субъектов Российской Федерации субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю.

Перечень субъектов законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации различен и определяется уставами (конституциями) соответствующих субъектов Российской Федерации.

В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит депутатам законодательного (представительного) органа, его постоянным комитетам (комиссиям), высшему должностному лицу соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципальным образованиям либо органам местного самоуправления муниципальных образований, их ассоциациям (например, в Республике Карелия, Республике Башкортостан, Удмуртской Республике, Ивановской, Вологодской, Костромской, Нижегородской, Свердловской, Тверской и Ярославской областях).

Для сравнения в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации предполагалось предоставить депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления и другим субъектам права законодательной инициативы в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации основным «поставщиком» законопроектов является орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это вполне объяснимо. Именно он постоянно сталкивается с пробелами и недостатками законодательства, именно он располагает самыми большими возможностями для разработки высококачественных законопроектов, их проведения через законодательный (представительный) орган власти. Естественно, что уставы (конституции) и законодательство субъектов Российской Федерации указывают исполнительный орган власти как субъекта законодательной инициативы. Иногда, однако, в качестве субъекта законодательной инициативы указывается высшее должностное лицо соответствующего субъекта Российской Федерации.

Как видно, некоторые различия существуют в решении вопроса предоставления права законодательной инициативы муниципальным образованиям, органам местного самоуправления. В ряде субъектов РФ право законодательной инициативы предоставляется органам местного самоуправления (например, Свердловская и Костромская области), в других - лишь представительным органам местного самоуправления (например, Ивановская, Нижегородская и Тверская области, Удмуртская Республика), в третьих – ассоциациям органов местного самоуправления (например, Тверская область). В Ярославской области в соответствии с положениями статьи 71 Устава Ярославской области право законодательной инициативы принадлежит муниципальным образованиям Ярославской области.

Несмотря на то, что в соответствии с положениями статьи 45 Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[23] право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации предоставлено представительным органам местного самоуправления, на наш взгляд, подход, закрепленный в Уставе Ярославской области, является наиболее приемлемым, т.к. позволяет учесть особенности каждого муниципального образования, в т.ч. структуру и полномочия органов местного самоуправления. Муниципальное образование в этом случае само решает вопрос о полномочиях органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве представителей муниципального образования при осуществлении права законодательной инициативы.

По нашему мнению, является неправильным предоставление права законодательной инициативы постоянным комитетам (комиссиям) законодательного органа (Тверская, Ярославская области) либо всему законодательному органу (Ивановская область). Депутат законодательного органа сам по себе уже наделен правом законодательной инициативы. Он может реализовать его как самостоятельно, так и совместно с другими депутатами (группой депутатов). Постоянная комиссия – это уже не просто группа депутатов, это подразделение законодательного органа, обладающее правом принятия решений. При принятии решения может быть проигнорирована воля конкретного парламентария, законопроект внесен в законодательный орган без его одобрения. Таким образом, нарушается право парламентария на законодательную инициативу, от его имени законодательную инициативу осуществляет комитет (комиссия) законодательного органа. Более правильным в данном случае

является осуществление законодательной инициативы не комитетом (комиссией) законодательного органа, а группой входящих в него депутатов. Такая практика выработана в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Как известно, Конституция Российской Федерации не закрепляет право законодательной инициативы за комитетами Государственной Думы, поэтому в Регламент Государственной Думы было включено положение, установившее, что группа депутатов, составляющих комитет Государственной Думы, имеет право законодательной инициативы.[24]

Абсурдно выглядит предоставление законодательной инициативы в законодательном органе самому законодательному органу (например, в соответствии с Уставом Ивановской области такое право предоставлено самому Законодательному Собранию Ивановской области; в Свердловской области правом законодательной инициативы наделены палаты Законодательного Собрания). На наш взгляд, в данном случае разрушается вся законодательная процедура. Если законодательный орган вносит законопроект, то отпадает необходимость в таких стадиях законодательного процесса как обсуждение и принятие закона. Данные стадии искусственно переносятся за стадию законодательной инициативы.

Помимо приведенного перечня субъектов законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации таким правом наделяются:

- общественные организации (например, Костромская область, Республика Башкортостан и Удмуртская Республика);

- депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранные от субъекта Федерации по одномандатным округам, члены Совета Федерации Федерального Собрания от соответствующего субъекта Российской Федерации (например, Нижегородская область);

- прокурор субъекта Российской Федерации, областной (высший) суд субъекта Российской Федерации, областной (высший) арбитражный суд субъекта Российской Федерации по вопросам их ведения (например, Тверская область, Свердловская область, Республика Башкортостан, Удмуртская Республика). При этом встречаются и иные субъекты специального (ограниченного) права законодательной инициативы. Например, в Ярославской области таким правом наделена Избирательная комиссия, а в Ивановской области – Главное управление Центрального Банка Российской Федерации по Ивановской области.

Вызывает сомнение закрепление права законодательной инициативы в представительном органе субъекта Российской Федерации за общественными объединениями. По мнению Баглая М.В., «в прежних советских конституциях право законодательной инициативы демагогически закреплялось за общественными организациями, хотя свободно пользоваться им они не могли. Но в плюралистическом свободном обществе это стало невозможным из-за резкого увеличения числа общественных организаций».[25]

На наш взгляд, предоставление права законодательной инициативы общественным объединениям нецелесообразно, т.к. может привести к перегруженности законодательного (представительного) органа. В данном случае более приемлемым выглядит опосредованное осуществление законодательной инициативы общественными объединениями через законодательную инициативу жителей соответствующего субъекта Российской Федерации, а также иных субъектов законодательной инициативы.

Во многих субъектах Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит жителям соответствующего субъекта Российской Федерации. Такое право принадлежит жителям Костромской, Свердловской, Ярославской областей, а также некоторых иных субъектов Федерации.

Приведенный перечень примеров достаточно красноречив притом, что не исчерпывает всего разнообразия правового регулирования данной проблемы.

Перечень субъектов законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации может быть различен. По нашему мнению, правом законодательной инициативы должны быть наделены депутаты соответствующего представительного органа, высшее должностное лицо (орган исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципальные образования. В первом случае это основной способ осуществления депутатских полномочий, во втором – возможность проведения социально-экономической политики, в третьем – одна из гарантий местного самоуправления, позволяющая осуществлять представительство в органах государственной власти субъекта Российской Федерации интересов населения, эффективнее решать вопросы местного значения.

Планирование законодательных инициатив и концепция