Процедура принятия закона

В однопалатных законодательных (представительных) органах стадия принятия закона по сути есть завершение последнего или единственного чтения – последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом. Голосование бывает обычным или поименным. Например, в случае с принятием 29 декабря 1998 года Закона Ярославской области «О налоге с продаж» применялось поименное голосование. Тайное голосование по законопроекту нелогично и встречается крайне редко.

В законодательстве субъектов Российской Федерации предусматривается, что законы принимаются большинством от установленного числа депутатов (статья 40 Устава Костромской области, статья 67 Устава Свердловской области, статья 82 Конституции Удмуртской Республики, а также в Ивановской, Вологодской, Нижегородской областях и др.).

Помимо сказанного, для принятия некоторых законов законодательством субъектов Федерации предусматривается квалифицированное большинство голосов. Так, в соответствии с требованиями статьи 124 Устава Ярославской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области считается принятым Государственной Думой Ярославской области в случае, если за его принятие проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов Государственной думы Ярославской области.

Для сравнения, в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов, а иные законы субъекта Российской Федерации принимаются более чем половиной голосов от установленного числа депутатов.

В связи с существующими различиями по проценту голосов необходимых для принятия законов Ярославской области в последнее время возникают споры о том, может ли обычный закон Ярославской области содержать положения о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области и наоборот. В августе 1998 года в Государственную Думу Ярославской области Губернатором Ярославской области был внесен проект закона «Об утверждении описания границ Ярославской области», который устанавливал, что описание границы Ярославской области, включая картографические материалы, является документом фиксирующим границы Ярославской области и составляет неотъемлемую часть Устава Ярославской области. По инициативе ряда депутатов Государственной Думы Ярославской области указанный законопроект был изменен. Из него исключили положения о том, что описание границы Ярославской области составляет неотъемлемую часть Устава Ярославской области.

Свою позицию депутаты Государственной Думы Ярославской области обосновывали тем, что для утверждения приложений к Уставу Ярославской области необходимо принятие закона о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области.

На наш взгляд, эта позиция не основана на действующем законодательстве Ярославской области. Действительно, для принятия изменений и дополнений в Устав Ярославской области необходимо квалифицированное большинство голосов депутатов Государственной Думы Ярославской области, а для принятия иного закона Ярославской области - простое большинство голосов. В этом и заключается их единственное отличие. Устав Ярославской области не предусматривает иерархии и видов законов Ярославской области. Например, существование уставных законов Ярославской области. В связи с этим, нормы о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области могут помещаться в закон, носящий любое название и содержащий иные нормы, а также и наоборот. Все различие заключается в том, что за указанные нормы голосование должно проводиться в различном порядке.

Обращаясь к вопросу голосования по законопроектам, нельзя не отметить, что нередко острой проблемой, возникающей в процедуре голосования в законодательном органе, является наличие кворума, т.е. количества голосов, необходимого для принятия решения. Отсутствие кворума может парализовать работу законодательного органа, приостановить законодательный процесс, негативно повлиять на его качество. Особенно, на наш взгляд, это касается завершающего этапа голосования законопроекта в целом, означающего принятие закона в законодательном органе. Вопрос о кворуме должен быть достаточно урегулирован, иначе возникает ряд проблем. Так, возможны случаи, когда один депутат регистрируется и голосует за другого. Вместе с тем, действующее законодательство не устанавливает порядок голосования одного депутата за другого, а также порядок выражения своей воли депутатом, находящимся вне зала заседания законодательного (представительного) органа.[43]

Некоторые особенности принятия законов существуют в двухпалатных законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. В частности, закон считается принятым, если одобрен в идентичной редакции обеими палатами. На случай расхождения между палатами законодательством предусматриваются обязательные или факультативные согласительные процедуры. Проведение согласительных процедур между палатами законодательных органов предусматривают Устав Свердловской области, конституции Республики Башкортостан и Республики Карелия.

Определенный интерес вызывает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в верхних палатах. В соответствии с Уставом Свердловской области обязательному рассмотрению в Палате Представителей (верхней палате Законодательного Собрания Свердловской области) подлежат законы по вопросам:

1) регулирования отношений собственности;

2) областного бюджета;

3) установления налогов и сборов, предоставления налоговых льгот;

4) финансового регулирования;

5) природопользования и охраны окружающей природной среды;

6) местного самоуправления.

В Республике Карелия в соответствии со статьей 59 Конституции (Основного закона) Республики Карелия принятые законы, за исключением законов по вопросам налогов и сборов, подлежат обязательному рассмотрению в Палате Республики (верхней палате Законодательного Собрания Республики Карелия).

Интересно, что по ряду законов для одобрения Палатой Республики необходимо квалифицированное большинство голосов (более 2/3 избранных депутатов Палаты Республики). К таким относятся Конституция Республики Карелия, законы о внесении в нее изменений и дополнений, а также законы об административно-территориальном устройстве Республики Карелия.

Следует обратить особое внимание на формулировки, содержащиеся в уставах (конституциях) субъектов Российской Федерации относительно количества голосов депутатов (членов) законодательных органов субъектов Федерации необходимого для принятия закона соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае следует учитывать положения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 года № 2-п «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5, 107(часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации»[44].

В частности, в указанном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации решил, что положение об общем числе депутатов Государственной Думы РФ, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов.

В мотивировочной части упомянутого постановления Конституционный суд указал, что акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция Российской Федерации не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа - 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция Российской Федерации исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов

не может сказаться на итогах голосования.

Несомненно, что в целях обеспечения народного представительства данное правило в полной мере должно быть распространено и на законодательство субъектов Российской Федерации. Не следует забывать, что «закон – разновидность управленческого решения, в котором выражается интерес в первую очередь избирателей. Это основное правило, которое в конечном итоге призвано охранять целостность общества, а также права избирателей, поскольку человеку в обществе, где царит правовой беспредел или произвол, грозит верная гибель».[45]