Факторы, определяющие специфику принятия закона. Лоббирование.

Процесс принятия закона или законодательный процесс подвергается влиянию различных факторов, в том числе экономических, социальных, политических и других. Многообразие и взаимопроникновение общественных интересов и выражающих их ценностей очень часто ставят законодателя в такое положение, когда он должен выбирать между ними. В той мере, в какой их гармоническое содержание возможно, законодатель должен стремиться выработать решения, способные обеспечить такое сочетание. Зачастую, однако, он вынужден отдавать предпочтение определенным интересам и ценностям или даже защищать одни интересы и ценности в ущерб другим.[46]

В последние годы в политическом лексиконе закрепились слова «лоббизм», «лоббистская деятельность», «группа давления». Целый ряд авторов рассматривают в своих работах взаимоотношения личности и государства через призму функционального представительства – лоббистскую деятельность. Постепенно пришло понимание того, что лоббизм является неотъемлемым элементом политического механизма развитого государства.

Группы давления заинтересованы, как правило, в определенном решении экономических и социальных проблем, а политических – постольку, поскольку решением этих политических проблем определяется решение проблем экономических и социальных[47].

Во многих странах сложились целые системы неформального воздействия групп давления на парламентариев. Это явление получило название лоббизма (от англ. lobby – кулуары[48]), поскольку подобное воздействие оказывается не в зале заседаний, а в кулуарах палат и даже вне стен парламентов. Лоббисты – это агенты корпораций, фирм, банков, профсоюзов, организаций предпринимателей и работодателей и др., которые стремятся любым способом установить связь с парламентарием и повлиять на его позицию при решении конкретного в комитете (комиссии) или палате. Их деятельность привела к созданию организаций, лоббирующих профессионально по заказу, и приняла столь широкие масштабы, что независимо от морально-этической оценки некоторые государства сочли целесообразным законодательно ее урегулировать, чтобы ввести в определенные рамки.

В период демократических преобразований в России лоббизм стал новой проблемой взаимодействия государственной власти и экономики, власти и личности, приобретающей особый характер в связи с провозглашенными в Конституции Российской Федерации целями создания социального государства, формирования рыночной инфраструктуры.

Это устанавливает новые отношения между органами власти и прежде всего экономическими образованиями нового типа (финансово-промышленными группами, крупными предприятиями, корпорациями и т.д.). Речь идет о создании благоприятной управленческой и правовой среды для рыночной экономики, целого ряда социально-политических институтов, в том числе и лоббизма.

Многие политики, политологи и журналисты, к сожалению, проводят аналогии между лоббизмом и коррупцией, неэтичным и узковедомственным поведением отдельных депутатов. Так, представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации А.А. Котенков утверждал: «Не секрет, что многие законы материализуются как лоббистские. Они нужны не столько обществу, сколько коммерческим структурам… Чем больше государство вмешивается в экономические интересы, тем больше и предприниматели пытаются лоббировать свои интересы…В итоге беспредел. Огромное количество якобы лоббирования на самом деле – грубое выбивание дополнительных кредитов, исключительных прав на квоты, лицензий, льгот при проведении приватизации».[49]

Нельзя сказать, что данная точка зрения не является типичной. Некоторыми выделяются «световой» и «теневой» смысл лоббизма, отмечается как положительные, так и отрицательные его стороны[50]. В частности, указывается, что лоббистская деятельность является посреднической деятельностью между гражданами, организациями и государственными органами, предоставляет возможность отстаивания интересов отдельных лиц, групп граждан, организаций и их объединений в указанных органах, а также возможность группам граждан косвенно участвовать в принятии и реализации правовых и политических решений.[51]

Несомненно, что проблеме лоббизма в органах государственной власти необходимо уделять особое значение. Деятельность лоббистов должна быть упорядочена. Вместе с тем, в настоящее время в Российской Федерации и тем более в ее субъектах не приняты нормативные акты, регулирующие деятельность лоббистов. На данный момент опубликован лишь инициативный проект о лоббизме[52]. Существенным пробелом представленного законопроекта явилось отсутствие в нем положений, допускающих осуществление лоббистской деятельности в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Думается, что правовое регулирование законодательного процесса как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов должно в обязательном порядке затрагивать и вопросы лоббистской деятельности.

Лоббирование в законодательных (представительных) органах имеет свои особенности. Оно может заключаться как в продвижении отдельных законопроектов, так и в иной форме (запросы и письма депутатов, другое). Лоббирование законопроекта в представительном органе начинается с поиска сторонников среди депутатов. После того как они найдены, законопроект вносится в законодательный орган. Работа лоббиста в законодательном органе не ограничивается только поиском сторонников и единомышленников. Важное значение имеет способность переубедить или склонить на свою сторону депутатов, которые не имеют четкой позиции по конкретному законопроекту.

Деятельность лоббиста в законодательном процессе многогранна и неоднозначна. У него имеется возможность участвовать в лоббировании законопроекта или его отдельных положений на всех стадиях законодательного процесса. При этом объектом влияния лоббистов выступают не только депутаты, но и служащие аппарата законодательного (представительного) органа, т.к. от них зависит скорость подготовки, содержательная проработанность законопроектов, различные технические нюансы.

Лоббирование возможно не только в законодательном органе, но и в иных органах государственной власти. Согласно опросу, проведенному службой «Кассандра», свыше 76 % лоббистов приходится на исполнительные органы власти[53]. Возможно лоббирование и при санкционировании, промульгации и опубликовании законов, куда последние направляются после принятия. Данной стадии законодательного процесса будет посвящена следующая глава настоящей работы.

*              *  *  *  *

Таким образом, по тому как принимаются законы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации можно судить о состоянии и качестве всей законодательной процедуры в субъекте Российской Федерации. Учитывая это, мы считаем, что организация принятия закона является характеризующей составляющей всего законодательного процесса.

Подводя же итог настоящей главе, следует отметить следующее:

- на стадии принятия закона должны обеспечиваться оптимальное сочетание и выражение в содержании закона воли депутатов законодательного органа;

- на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации должны быть созданы механизмы отражения в законах интересов избирателей, различных групп общества, в т.ч. необходима правовая регламентация лоббистской деятельности;

- требуется совершенствование законодательства в части процедур голосования при принятии законов и иных правовых актов законодательными органами.