Анализ действий, предваряющих законодательную инициативу

Законодательной инициативе как процессу внесения в представительный орган предложений по принятию правовых актов предшествует ряд действий, направленных на качественную разработку указанных предложений. Как уже отмечалось, в законодательстве большинства субъектов Федерации, как и в Конституции Российской Федерации, говорится о необходимости внесения в порядке законодательной инициативы в представительный орган законопроектов.

В связи с этим, многие приемы законодательной техники, выработанные при работе над федеральными законодательными актами, можно использовать и в процессе работы над законами субъектов Российской Федерации. Однако представляется, что процесс законотворчества в субъектах Федерации объективно вести значительно сложнее, чем на федеральном уровне – здесь необходимо учитывать, не только все те факторы (условия), что и при федеральном законопроектировании, а также определенные двух- и более сторонние международные и межправительственные договоры и соглашения, участником которых является Россия; но нужно также учитывать все «пограничные» законодательные и иные нормативные правовые акты своего субъекта Федерации; все имеющие связь со сферой отношений, предлагаемой к урегулированию, внешние, включая внешнеэкономические договоры и соглашения, принятые в рамках межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества; нередко необходимо учитывать и судебную практику, прежде всего отдельные постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления конституционного (уставного) суда своего субъекта Федерации, в случае, если таковой создан.

Как уже отмечалось, закон должен быть безупречен. Одним, да и, наверное, одним из самых важных условий этого, является внесение в законодательный (представительный) орган всесторонне отработанного законопроекта. Несомненно, то, что разработка проекта закона является вершиной юридического искусства. В связи с этим, очевидно, что процесс регионального законотворчества, все его этапы и грани должны иметь серьезное научное обеспечение. Прикладной научной задачей эту проблему назвать нельзя – это фундаментальная научно-правовая проблема; можно сказать, что проблематика разработки методологии регионального законотворчества есть часть правовой реформы в России.

В частности, С.С. Алексеев выступил с предложением передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. «Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением».[29] Следует отметить, что в некоторых странах (например, в Великобритании) особенно большая роль в разработке правительственных законопроектов принадлежит юристам, официально именуемым составителями законопроекта.[30]

До недавнего времени подавляющее число законопроектов готовилось либо непосредственно заинтересованными органами исполнительной власти, либо при их решающем участии. На наш взгляд, едва ли возможно и целесообразно отстранение указанных органов от законопроектирования. Вместе с тем, нельзя допускать их монопольного положения в данной сфере. Разработкой законопроектов должны заниматься рабочие комиссии, в которые входят с решающим (а не формальным) участием депутаты, эксперты-ученые и практики.[31]

Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление соответствующего конкурса среди авторских коллективов. Особенно это важно при подготовке законопроектов, затрагивающих сложные вопросы политической, социальной и хозяйственной жизни.

Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить следующие:

1. Создание концепции будущего закона;

2. Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового и российского опыта, в том числе опыта законодательного регулирования данных отношений в иных субъектах Российской Федерации;

3. Непосредственная работа над текстом проекта;

4. Экспертиза готового законопроекта;

5. Обсуждение, доработка и согласование проекта.

Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний (экономистов, социологов, психологов и др.). Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать опыт правового решения данного вопроса. Вместе с тем, здесь следует избегать копирования законов, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать особенности конкретного региона, о чем говорилось выше.

Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется. Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которым поручена подготовка проекта и внесение его на рассмотрение, и утверждение законодательным (представительным) органом.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется привлечение общественности к обсуждению законопроекта.

Основным инструментом выражения мнения общественности является пресса, которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую тенденцию отмечают и юристы, подчеркивая, что «поток» предложений в печати и, особенно, в письмах граждан о необходимости принятия того или иного закона либо целой их серии увеличивается».[32]

Таким образом, мы имеем дело с феноменом инициирования законодательных предложений в прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых законопроектов, но и выявления и анализа законодательных проблем. Задача общественной дискуссии в печати состоит в том, чтобы выяснить многообразие альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили бы базой для эффективного решения. К сожалению, для ряда современных изданий характерны низкая культура дискуссий по важнейшим государственно-правовым вопросам, нетерпимость к иным позициям. Важным остается вопрос о порядке учета высказанных в прессе законодательных предложений. Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не имеем. Анализ показывает, что лишь небольшая часть предложений и замечаний к законопроектам используется в их окончательном варианте. Судьба остальных остается неизвестной, как и мотивы, по которым были отклонены те или иные замечания. В связи с этим, думается, необходимо придать каналам общественного мнения большую упорядоченность и эффективность, в частности, выделить в информационных банках данных блоки, где бы учитывалось общественное мнение для их автоматизированной обработки и использования. В этом случае по каждому законопроекту можно будет давать концентрированно обработанную и достаточно объективную информацию.

Существует также много негативных моментов. Порой общественное мнение буквально опутывает все фазы подготовки принятия законов. Вихрь мнений, интересов, позиций подчас настолько силен, что законотворцы действуют как бы в «безальтернативном» режиме. Смещаются их собственные оценки, и в стороне остаются другие источники информации.

Стихийно либо целенаправленно взрывающееся общественное мнение нередко мешает подготовить проект на добротной научной основе, взвесить все варианты и просчитать последствия.

Весомость общественного мнения усиливается от сочетания с другими видами информации. На каждом этапе законодательного процесса целесообразно пользоваться «информационной комбинацией», т.е. умело сочетать все виды и источники информации.

Для будущего закона важно, чтобы пресса, научные работники, а также социологические опросы и публичные дискуссии спокойно и компетентно обнажали проблемы, требующие законодательного решения.

В подготовке законопроекта ведущая роль, несомненно, принадлежит специалистам и депутатам. Общественное мнение может лучше выразить себя в альтернативных проектах. Думается, что целесообразно было бы готовить и вносить такие проекты, видя за ними определенные общественные слои с их запросами, интересами, потребностями, сопоставляя варианты проектов и выбирая лучший.

Необходимо также и нормативное закрепление гласности законопроектных работ. В частности, следует регламентировать условия, при которых публикации подготовленного законопроекта (или его концепции) является обязательной. Главным критерием здесь может быть важность вопроса: изменение конституции (устава) субъекта Федерации, правового статуса его граждан (жителей), общественных организаций, условий деятельности предприятий, жизненного уровня населения и т.д. Гарантией гласности явилось бы и закрепление открытости работы законодательных органов, их комитетов и комиссий.[33]

Затрагивая вопрос подготовки законопроектов, следует отметить, что в принципе не исключена возможность определенной координации законоподготовительных работ для субъектов Российской Федерации, в том числе и научно-исследовательских, на федеральном уровне, не исключена возможность участия федеральных структур в региональном законотворчестве и в иных формах, например, посредством разработки модельных законодательных актов для субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, необходимо отдавать себе отчет в том, что основное бремя в собственном законотворческом процессе, а значит – и в научном обеспечении методологии этого процесса нести придется самим субъектам Федерации.

Таким образом, на этапе разработки законопроекта субъектом права законодательной инициативы путем организационного, информационного, научного обеспечения, планирования и прогнозирования должно быть обеспечено выявление отношений, нуждающихся в правовом регулировании, воздействующих на указанные отношения различных факторов, а также их учет и измерение, отражение их в тексте законопроекта.

По мнению С.В. Полениной, именно выявление, учет и измерение факторов законотворчества является превалирующей функциональной задачей рассмотренной в настоящей главе стадии законодательного процесса[34].

Действительно, на данной стадии может осуществляться лишь согласование интересов различных факторов законотворчества, их оптимальное сочетание и выражение в законопроекте. Вместе с тем, основная нагрузка в этом плане должна ложиться на следующие стадии законодательного процесса, которые будут рассмотрены далее.

Подготовка законопроекта заканчивается решением субъекта законодательной инициативы о его направлении на рассмотрение законодательного (представительного) органа.

*              *  *  *  *

Подводя итог настоящей главе, следует особо остановиться на следующем:

- под правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации следует понимать внесение в указанный орган предложений по принятию правовых актов, которые могут иметь различную форму в соответствии с законодательством;

- правом законодательной инициативы в обязательном порядке должны быть наделены депутаты представительного органа, высшее должностное лицо (орган исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципальные образования. При этом ведущая роль должна принадлежать высшему должностному лицу либо органу исполнительной власти субъекта Федерации, которые должны стать главными разработчиками и инициаторами законодательной деятельности;

- необходимо планирование законоподготовительных работ, основанное на концепции законодательной деятельности Российской Федерации, соответствующего субъекта Российской Федерации;

- в субъектах Российской Федерации должны быть созданы механизмы определения проблем, требующих законодательного решения, а также учета, измерения и отражения в законопроектах факторов законотворчества, в том числе путем изучения общественного мнения;

- возможна координация законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации на федеральном уровне.

Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается подготовительный этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права. Отношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в официальном порядке и вынесением решения.

Данным вопросам будут посвящены следующие главы дипломной работы.