Понятие законности и дисциплины в административной деятельности органов внутренних дел (полиции), способы обеспечения законности

Законность и дисциплина – два составляющих фактора, наиболее ярко характеризующих деятельность органов внутренних дел по обеспечению безопасности личности, уважении прав и свобод человека и гражданина.

Законность относится к числу сложных политических и юридических явлений и в общественной жизни она выступает как важнейший конституционный принцип, как метод государственного руководства обществом и как необходимый элемент демократии.

Как многоаспектное и многоплановое явление законность исследуется и интерпретируется с разных точек зрения:

- как непосредственно соблюдение и исполнение нормативно-правовых актов всеми субъектами права;

- как принцип или требование, состоящее в соблюдении нормативно-правовых актов теми, к кому они обращены;

- как режим общественной и государственной жизни, основанный на соблюдении нормативно-правовых актов;

- как идея права, выраженная в законах государства;

- как метод государственного руководства обществом, основанный на строгом соблюдении нормативно-правовых актов.

Законность является одним из доминирующих принципов деятельности органов полиции. Анализ законности в административной деятельности органов внутренних дел следует проводить исходя из характера тех отношений, которые складываются при осуществлении внешней административной деятельности между полицией и должностными лицами, гражданами, а также в процессе внутриорганизационной деятельности между подразделениями, службами, руководителями и подчиненными.

В связи с тем, что правовое определение понятия «законность» еще не закреплено (не разработано), под законностью в деятельности органов внутренних дел нами понимается соблюдение Конституции Российской Федерации, а также единообразное исполнение и применение законов Российской Федерации и подзаконных актов или, иначе говоря, полное соответствие действий сотрудников органов внутренних дел административно-правовым, уголовным и уголовно-процессуальным нормам.

Принцип законности касается, прежде всего, актов ведомственного нормотворчества МВД. Чтобы такие акты считались законными, при их подготовке необходимо соблюдение определенных требований: верховенство Конституции и законов РФ, единство и непротиворечивость системы нормативно-правовых актов в МВД; издание актов уполномоченными органами в рамках их компетенции; соблюдение установленного порядка издания и внешней формы актов; обязательная государственная регистрация и официальное опубликование нормативно-правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.

Важной характеристикой, отличающей полицию от других государственных органов, является наличие широких полномочий в вопросах применений мер принуждения, что бывает сопряжено с ограничением отдельных прав и свобод личности, сужением ее индивидуальной свободы. Лишь строгое следование закону позволяет констатировать правомерность действий сотрудников полиции. Использование сотрудниками полиции тех или иных методов (принуждения или убеждения), применения оружия, физической силы и специальных средств неразрывно связано с требованием законности. Так, применение оружия, ставящее под угрозу жизнь и здоровье человека, выводит это требование на высший правовой и нравственный уровень.

Законность должна соблюдаться и при вынесении правовых актов сотрудниками полиции. Речь идет о законности наложения административных наказаний, задержания граждан, законности вынесения разрешительных (на управление транспортом, приобретение оружия), регистрационных (регистрация транспорта, оружия) и некоторых других актов.

Ст. 6 ФЗ «О полиции» закрепляет, что «полиция осуществляет свою деятельность в точном соответствии с законом. Всякое ограничение прав, свобод и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом. Сотруднику полиции запрещается подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий. Сотрудник полиции не может в оправдание своих действий (бездействия) при выполнении служебных обязанностей ссылаться на интересы службы, экономическую целесообразность, незаконные требования, приказы и распоряжения вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства».

Проблема законности в деятельности ОВД актуальна еще и тем, что сотрудники полиции действуют от лица государства. Нарушения закона последними имеют характер чрезвычайных, подрывают авторитет закона и государственной власти. В обеспечении законности важную роль играет служебная дисциплина в органах внутренних дел.

Статья 47 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел»[161] определяет ее как соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, контрактом, приказами и распоряжениями руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.

В процессе обеспечения законности в деятельности полиции выделяют систему гарантий, которые представляют собой сложный механизм, в структуре которого выделяются общие гарантии законности (экономические, политические и духовные) и специальные юридические гарантии.

Структура общих гарантий законности традиционная. К экономическим гарантиям относится: высокий уровень материально-технического обеспечения деятельности различных подразделений полиции и достаточное для достойной жизни денежное содержание сотрудников полиции. Среди политических важнейшую роль играет демократизм государства в сочетании с жесткой политикой в области борьбы с преступностью, особенно такими ее проявлениями как коррупция, протекционизм. Среди духовных гарантий законности выделяются высокий уровень нравственности, правовой культуры и правового сознания сотрудников полиции. Высокая профессиональная правовая культура работников полиции, в свою очередь, характеризуется следующими основными критериями: глубоким знанием действующего законодательства в особенности прав и свобод человека и гражданина; позитивными правовыми чувствами, когда сотрудник полиции воспринимает требования закона с внутренней убежденностью в его необходимости; умением толковать и применять нормы права на практике.

Рассмотрим вначале способы обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел (полиции). К ним относятся следующие:

1. осуществление контроля;

2. надзор прокуратуры за законностью деятельности полиции;

3. обжалование неправомерных действий сотрудников органов внутренних дел (полиции).

Контроль представляет собой деятельность по проверке фактического положения дел на подконтрольном объекте, обнаружении недостатков, их устранению, а также привлечению к ответственности виновных лиц. Контроль может быть общим и специальным, внешним и внутренним, предварительным, текущим и последующим.

В зависимости от органов (должностных лиц), осуществляющих контроль за деятельностью полиции, различают:

а) государственный контроль, который можно в свою очередь подразделить на контроль, проводимый:

- органами законодательной и исполнительной власти;

- судебными органами;

- внутриведомственный контроль, осуществляемый руководителями органов внутренних дел, их организационно-инспекторскими, штабными и другими аппаратами.

б) общественный контроль.

Организационными формами контроля со стороны представительных и исполнительных органов власти города (района) за работой органов внутренних дел могут быть:

- согласование с вышестоящими начальниками (министрами, начальниками ГУВД, УВД) вопросов по кандидатурам начальников органов при назначении их на должность;

- обсуждение отчетов и предложений руководителей органов внутренних дел, участковых уполномоченных полиции, инспекторов по делам несовершеннолетних, других служб и подразделений о состоянии общественного порядка на заседаниях законодательных и исполнительных органов;

- личные доклады и отчеты руководителей органов внутренних дел законодательному (представительному) органу, администрации города (района) по вопросам деятельности органа внутренних дел;

- оценка и анализ ежесуточных сводок, поступающих в администрацию из органа внутренних дел;

- рассмотрение администрацией города (района) жалоб и заявлений граждан на действия сотрудников полиции и принятие по ним необходимых мер и др.

Например, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом города[162] самостоятельно и через создаваемые им органы:

- осуществляет контроль за исполнением органами внутренних дел Устава Санкт-Петербурга, законов и иных правовых актов, принятых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга;

- осуществляет контроль за выполнением органами внутренних дел региональных программ правоохранительной направленности;

- контролирует деятельность органов внутренних дел по соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

Следует отметить, что большую роль в контроле за обеспечением законности и дисциплины в органах внутренних дел играет такой орган Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, как Комиссия по вопросам правопорядка и законности. Широко используются и другой вид контроля – запрос депутата или группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, который направляется начальнику ГУ МВД по г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Конституция Российской Федерации в 1993 году в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина установила не только институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации[163], но и определила полномочия Государственной Думы по назначению на эту должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (ст. 103 п. «д» Конституции Российской Федерации).

Результаты проверок Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации деятельности органов внутренних дел свидетельствовали о многочисленных нарушениях законности. Так, в одном из ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека в РФ отражено, что «со стороны отдельных сотрудников ОВД имеют место проявления мздоимства, равнодушия, черствости и грубости, зачастую выливающиеся в прямой произвол в отношении граждан, права которых они призваны защищать. К сожалению, меры, предпринимаемые МВД России для укрепления дисциплины и повышения ответственности своих сотрудников, пока не приносят ожидаемого результата. Сокрытие преступлений от регистрации, необоснованные отказы в приеме заявлений о правонарушениях, рукоприкладство сотрудников органов внутренних дел и в истекшем году продолжали оставаться одной из серьезнейших системных проблем российского общества…»[164].

Значительными контрольными функциями деятельности органов исполнительной власти обладают Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах[165]. В частности, полномочный представитель имеет право:

-запрашивать и получать необходимые материалы от органов государственной власти, находящихся в пределах соответствующего федерального органа, и от должностных лиц (органов внутренних дел);

-направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например, для участия в совещании МВД, ГУ МВД, УМВД, УТ МВД по итогам работы за полугодие, год);

-организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;

-направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и их должностных лиц жалобы и обращения граждан;

-вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

-привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа.

Контроль судебных органов за административной деятельностью полиции заключается в рассмотрении судьями большого количества материалов (дел) об административных правонарушениях: о мелком хулиганстве; злостном неповиновении законному распоряжению или требованию сотрудника полиции; о нарушении правил административного надзора за лицами, в отношении которых установлен такой надзор и другие дела.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также связанных с ними жалоб граждан суд вправе:

- оставить постановление без изменения, а жалобу без удовлетворения;

- изменить постановление должностного лица органа внутренних дел, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;

- отменить постановление и прекратить дело при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, при малозначительности административного правонарушения, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;

-отменить постановление и возвратить дело на новое рассмотрение в орган внутренних дел в случае существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущим назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания;

-отменить постановление и направить дело на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочным должностным лицом органа внутренних дел[166].

Коме того, суд (судья) при выявлении неоднократных нарушений в материалах об административных правонарушениях, поступающих из органов внутренних дел, правомочен вынести частное определение в адрес руководителя органа внутренних дел (ст. 226 ГПК РФ).

Районные суды рассматривают также жалобы граждан на действия руководителей и сотрудников органов внутренних дел и принимают по ним решения (производство по жалобам и заявлениям граждан).

Таким образом, рассматривая дела или материалы, жалобы и заявления граждан, протесты прокурора, суд (федеральный, районный, мировой судья) проверяет правомерность принимаемых руководителями и другими сотрудниками органов внутренних дел решений, исправляет ошибки и упущения и тем самым активно способствует укреплению законности в деятельности полиции.

Общественный контроль за деятельностью полиции реализуется, прежде всего, на основе ст. 33 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы в государственные органы, в том числе и в органы внутренних дел.

В ст. 50 ФЗ «О полиции» сказано, что «граждане и общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции». Кроме того, Общественная палата РФ, общественные наблюдательные комиссии и общественные советы так же осуществляют контроль за деятельностью полиции.

Разновидностью общественного контроля следует считать регулярные отчеты участковых уполномоченных полиции перед населением обслуживаемых участков.

Надзор прокуратуры за законностью деятельности полиции осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. Осуществляя надзор за законностью административной деятельности органов внутренних дел (полиции) прокурор вправе:

-посещать в любое время суток органы внутренних дел и их учреждения;

-знакомиться с документами, на основании которых граждане подвергнуты административному задержанию или заключению под стражу;

- проводить опрос задержанных и заключенных под стражу лиц, принимать и рассматривать их жалобы;

-освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

-опротестовывать противоречащие закону акты руководителей органов внутренних дел,

-обращаться в суд о признании таких актов недействительными;

-вносить представления об устранении нарушений закона и требовать от руководителей органов внутренних дел письменных ответов в течение одного месяца;

-объявлять должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона;

-выносить мотивированные постановления о возбуждении производства об административных правонарушениях[167].

Обжалование неправомерных действий сотрудников полиции как неотъемлемое право граждан закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 46), в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и других правовых актах. Так, в соответствии со статьей 53 Федерального закона Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. «О полиции» «действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, государственного или муниципального органа, общественного объединения, религиозной или иной организации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации или в суд».

Однако, сотрудник полиции не несет ответственности за причинение вреда лицу, совершившему преступление, при его задержании и пресечении возможности совершения им новых преступлений, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным и при этом не было допущено превышения необходимых для этого мер[168].

Следует отметить, что производство по делам о жалобах на неправомерные действия сотрудников полиции ведется в органах внутренних дел в соответствии с Административным регламентом системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок, утвержденным приказом МВД России от 12 декабря 2011 года № 1221.[169]

Теперь перейдем к характеристике второго фактора характеризующего деятельность органов внутренних дел, влияющего на обеспечение безопасности личности, уважение прав и свобод человека и гражданина – поддержанию надлежащей дисциплины среди сотрудников. Законность и дисциплина в деятельности органов внутренних дел, как органов исполнительной власти, взаимно обусловлены и нарушение одного из этих факторов, как правило, связано с нарушением другого.

Порядок наложения мер дисциплинарного воздействия предусмотрен Федеральным законом от 30 ноября 2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации«. В частности, задержка в присвоении очередных специальных званий возможна, если сотрудник привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу, возбуждено в отношении него уголовное дело или если наложено на сотрудника дисциплинарное взыскание. (ст. 45 ФЗ «О службе в ОВД»).

В последние годы возникла реальная опасность проникновения преступных групп в органы внутренних дел. Отмечаются факты утечки секретной и служебной информации. Выявлены случаи непосредственного воздействия на сотрудников полиции с целью вовлечения их в деятельность криминальных структур.

В целях обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел от проникновения лиц, преследующих противоправные цели, а также предупреждения, выявления и пресечения преступлений и коррупционных связей со стороны сотрудников органов внутренних дел образованы: Главное управление собственной безопасности МВД России (ГУСБ МВД России)[170], Управления (отделы) собственной безопасности ГУ МВД России по Федеральному округу, МВД, ГУ МВД, УМВД субъектов Российской Федерации, УТ МВД.

Согласно статистике Главного управления собственной безопасности МВД, в 2011 году сотрудниками полиции было совершено 5021 преступление, из них 3002 – коррупционные. Важно, что две трети всех преступников в погонах выявляют подразделения собственной безопасности МВД»[171].

Отметим, что коррупция остается одной из самых острых проблем современной России и таит в себе угрозу поистине общенационального масштаба. Именно о коррупции и ее недопустимо высоком уровне в последнее время все чаще говорится на самом высоком уровне представителями исполнительной и законодательной власти, а также общественных организаций.

Коррупция – это четко отлаженная система перераспределения теневых доходов организованной преступности для подкупа должностных лиц органов власти. Формы достаточно разнообразны – от прямой выплаты денежных средств, открытия личных счетов в иностранных банках до оплаты поездок за границу и учебы детей в престижных вузах.

Итак, нами рассмотрены способы обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел (полиции), за исключением внутриведомственного контроля.