Основные направления совершенствования правового регулирования дознания

В практике следственных действий актуальным является вопрос об участии в их производстве сотрудников специальных силовых подразделений правоохранительных органов (особого назначения, специального назначения и т.д.). Их основное предназначение – обеспечение надлежащего порядка производства следственного действия и безопасности его участников, принуждение отдельных лиц к выполнению законных и обоснованных требований следователя, преодоление активного противодействия (в том числе вооруженного сопротивления) обследованию обстановки соответствующего места, поиску, обнаружению и изъятию предметов, документов и ценностей, имеющих значение для уголовного дела, собиранию (формированию) новых и проверке имеющихся доказательств.

Признание отдельных должностных лиц (начальников органов военной полиции Вооруженных Сил РФ, командиров воинских частей, соединений, начальников военных учреждений и гарнизонов, капитанов морских и речных судов, руководителей геологоразведочных партий и зимовок, начальников российских антарктических станций и сезонных полевых баз, глав дипломатических представительств и консульских учреждений РФ) полноценными органами дознания (как это предусмотрено в ст. 40 УПК РФ) недопустимо.

Следствием подобной законодательной ошибки является правовая неопределенность в вопросе, на кого в этом случае возлагаются полномочия дознавателя по непосредственному производству следственных действий, а на кого – полномочия начальника органа дознания по осуществлению процессуального руководства и ведомственного контроля. Конечно, правоприменители давно нашли выход из сложившейся ситуации, заключающейся в простом слиянии всех этих полномочий в руках одного и того же субъекта, т.е. фактическом игнорировании общей концепции построения органов дознания как участников уголовно–процессуальной деятельности.

Командир воинской части, капитан судна, руководитель зимовки и т.д. одновременно является и сам себе начальником, и сам себе подчиненным. Такой подход как бы наделяет единоличный орган дознания (дознавателя) гораздо большей степенью юрисдикционной независимости по сравнению со следователем, к которому, кстати, государство предъявляет значительно более высокие квалификационные требования. В данном случае лицо, выполняющее неотложные следственные действия, ввиду удаленности от места постоянной дислокации вышестоящего начальства, прокуратуры и суда практически полностью освобождается от бремени надзора и контроля за законностью реализации своих полномочий.

Во–вторых, законодатель, наделяя органы дознания правовом проведения следственных действий, очевидно не предполагает участия в их производстве того или иного государственного органа исполнительной власти в полном составе. Если таковым согласно п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ признается территориальный орган внутренних дел (например, ГУВД по г. Москве со штатной численностью в несколько десятков тысяч человек), то это вовсе не означает необходимости присутствия при осмотре, обыске, выемке, допросе и т.д. каждого из них; подобный тезис выглядит более чем абсурдным. Поэтому УПК РФ традиционно предполагает толкование сущности органов дознания не в общем (организационном или административно–правовом), а в собственном, условном (уголовно–процессуальном) контексте – как наличие правовой связки, состоящей из двух звеньев: «начальник органа дознания –> дознаватель».

В крупных правоохранительных органах со сложной внутренней структурой подобная связка приобретает трехзвенный характер: «начальник органа дознания –> начальник подразделения дознания –> дознаватель». По смыслу уголовно–процессуального закона дознаватель по сравнению со следователем обладает значительно меньшей процессуальной самостоятельностью; он обязан согласовывать с начальником органа дознания (подразделения дознания) гораздо больший спектр проводимых действий и принимаемых решений. Собственно, именно для этого законодатель и вводит в предмет уголовно–процессуального регулирования такого сложного участника, как орган дознания, полномочия которого реализуются дознавателем, но строго по поручению начальника.

Анализ положений ст. ст. 40.1 и 40.2 УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что имеет место дублирование определенных полномочий. Например, положение п. 2 ч. 3 ст. 40.1 УПК РФ, где указано, что начальник подразделения дознания по отношению к находящимся в его подчинении дознавателям уполномочен «давать дознавателю указания о направлении расследования, производстве следственных действий...», аналогично положению п. 4 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ, где также сказано, что начальник органа дознания уполномочен «давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий». На наш взгляд, данное полномочие, предусмотренное и у начальника подразделения дознания, и у начальника органа дознания, нецелесообразно, поскольку на основании ч. 2 ст. 40.2 УПК РФ начальник органа дознания по отношению к дознавателям, уполномоченным им осуществлять предварительное расследование в форме дознания, и так обладает полномочиями начальника подразделения дознания, предусмотренными ст. 40.1 УПК РФ.

В связи с этим предлагаем исключить из ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ положение п. 4, где говорится о полномочии начальника органа дознания «давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий», так как оно дублирует полномочие начальника подразделения дознания, указанное в п. 2 ч. 3 ст. 40.1 УПК РФ.

Рассуждая о полномочиях начальника органа дознания и его взаимоотношениях с начальником подразделения дознания и дознавателем, важно отметить, что в настоящее время УПК РФ не регулирует ситуацию, при которой дознавателю поступают одновременно указания начальника подразделения дознания и начальника органа дознания, которые могут быть противоположны. Следует сказать, что такая ситуация может внести определенные сложности в практическую деятельность дознавателя. На первый взгляд может показаться, что проблемы нет, поскольку в системе ОВД указания вышестоящего руководителя всегда обязательны по отношению к нижестоящим.

Однако мы полагаем, что проблема в данном случае возникает из–за того, что начальник подразделения дознания в отличие от начальника органа дознания по отношению к дознавателям всегда обладает более четкой и полноценной информацией об уголовно–процессуальной деятельности своих подчиненных и в этом вопросе является более компетентным должностным лицом. Главная его функция – осуществлять контроль и проверку хода расследования каждого из уголовных дел, находящихся в производстве у дознавателей. В то же время начальник органа дознания, имея иные многочисленные функции, в силу своей загруженности может не владеть в полной мере вопросами уголовно–процессуальной деятельности дознавателей, возникшими в ходе расследования какого–либо уголовного дела, в связи с чем его указание может поставить дознавателя в неловкую ситуацию. Для решения данного вопроса целесообразно ст. 41 УПК РФ дополнить следующим положением: «В случае поступления одновременно указаний от начальника подразделения дознания и начальника органа дознания о направлении расследования, производстве следственных действий, об избрании меры пресечения, о квалификации преступления и объеме обвинения дознаватель должен выполнить указания вышестоящего руководителя».

В соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ начальник органа дознания имеет полномочие утверждать обвинительный акт. Следует отметить, что в практической деятельности данное полномочие начальником органа дознания реализуется формально.

Данный факт нашел подтверждение в ходе проведенного нами анкетирования сотрудников подразделений дознания по г. Москве и Московской области. 100% из них пояснили, что реально проверку обвинительного акта и материалов уголовного дела всегда осуществляет начальник подразделения дознания, а не начальник органа дознания. На момент утверждения обвинительного акта начальником органа дознания указанный документ уже полностью подвергнут проверке со стороны начальника подразделения дознания. Ввиду своей загруженности начальники ОМВД физически не успевают изучить обвинительный акт и материалы уголовного дела, представленные им на проверку. Учитывая изложенное, полагаем целесообразным полномочие утверждать обвинительный акт и обвинительное постановление делегировать начальнику подразделения дознания.

Полномочия начальника органа дознания по утверждению данных документов или возвращению уголовного дела дознавателю с письменными указаниями об изменении обвинительного акта (постановления), проведению дополнительного дознания, проведению дознания в общем порядке закреплены в п. 9, 10 ч. 1 ст. 40.2, ч. 4 ст. 225, ч. 2 ст. 226.7 УПК РФ. Но закон не раскрывает ни процессуальный порядок совершения данных действий, ни основания для вынесения вышеуказанных решений.

На наш взгляд, важность этого вида контрольной деятельности начальника органа дознания требует ее регламентации по модели регулирования аналогичных действий прокурора по делу, направленному ему для утверждения обвинительного заключения (акта, постановления).

Для этого в УПК РФ необходимо закрепить:

1) основания для возвращения уголовного дела дознавателю:

– односторонность и (или) неполнота произведенного дознания;

– наличие нарушений положений УПК РФ, требующих принятия процессуальных решений (проведения процессуальных действий) по их устранению;

– неправильная квалификация деяния;

2) требования к форме и содержанию процессуального решения начальника органа дознания:

– письменная форма;

– законность, обоснованность, мотивированность процессуального решения.

Орган дознания обладает широчайшими полномочиями в оперативно–розыскной и административной сферах. Кроме того, законодатель возложил на орган дознания полномочия по производству неотложных следственных действий в целях скорейшего исследования обстоятельств совершенного преступления. Необходимо:

1) законодательно четко сформулировать терминологию и дать соответствующие определения;

2) исключить возможность совершения дублирующих друг друга действий и принятия соответствующих решений участниками уголовного судопроизводства;

3) сбалансировать сроки производства дознания в сокращенной форме с объемом совершаемых процессуальных действий и принимаемых процессуальных решений; исключить противоречие норм в целом в исследуемом виде дознания.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования, были сделаны следующие выводы:

Органы дознания, как и начальник органа дознания, не могут быть уполномочены осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия каким бы то ни было должностным лицом. Они наделяются такими полномочиями только законом.

Дознаватель, по аналогии со следователем, должен уведомлять обвиняемого и его защитника об окончании предварительного расследования и разъяснять им предусмотренное законом право на ознакомление с обвинительным актом (обвинительным постановлением) и материалами уголовного дела. В случаях, когда обвиняемый добровольно в письменной форме отказался от помощи защитника, он знакомится с указанными документами самостоятельно. В противном случае дознаватель обязан обеспечить обвиняемому при ознакомлении с материалами уголовного дела и обвинительным актом участие выбранного самим обвиняемым защитника.

Обвинительный акт и обвинительное постановление – процессуальные документы, завершающие дознание и формулирующие обвинение на основании доказательств, изобличающих обвиняемого в совершении преступления. Они являются не только итоговыми решениями, но и процессуальными документами, на основании которых подозреваемый приобретает процессуальный статус обвиняемого, в отличие от обвинительного заключения предварительного следствия.

Решение о том, кто должен осуществлять уголовно–процессуальные полномочия по конкретному делу, относится к числу управленческих. При его принятии руководитель учитывает квалификацию, опыт работы, загруженность конкретного подчиненного и другие обстоятельства. Наличие оснований для отвода данного лица принципиально ничем не отличается от других обстоятельств, которые учитывает руководитель при передаче уголовного дела конкретному дознавателю. При распределении уголовных дел между следователями и дознавателями вопрос о возможном наличии обстоятельств, препятствующих принятию данных дел к производству, ставится и решается.

Процессуальные полномочия начальника подразделения дознания направлены главным образом на обеспечение эффективного осуществления им процессуального руководства деятельностью подчиненных ему дознавателей и представляют собой правовые средства такого руководства. Это прежде всего средства контроля, обеспечивающие систематическое наблюдение за деятельностью подчиненных дознавателей и проверку соответствия их деятельности требованиям закона, а также средства предупреждения и устранения нарушений норм процессуального и материального права в их деятельности и средства активации деятельности дознавателей. Некоторые из них одновременно являются средствами организации деятельности дознавателей и всего подразделения дознания в целом.

Поскольку правовые условия осуществления следственных действий дознавателем, начальником подразделения дознания или начальником органа дознания в целом аналогичны рассмотренным выше условиям работы следователя, то они не должны вызывать каких–либо ощутимых затруднений в правоприменительной практике, если, конечно, не принимать во внимание более низкий профессиональный уровень соответствующих кадров.

Орган дознания вправе провести только те следственные и процессуальные действия, решение о которых принял следователь и поручил ему их производство. Если для производства следственного или процессуального действия требуется вынести постановление о его производстве, то такое постановление должно быть вынесено следователем или им получено в соответствии с УПК РФ (например, постановление о производстве обыска в жилище выносит судья). Орган дознания самостоятельно принимать уголовно–процессуальные решения по уголовному делу, находящемуся в производстве у следователя, не вправе.

Необходимы законодательные изменения, связанные с полномочиями начальника органа дознания по контролю за следственными и процессуальными действиями, требующими судебного решения.

Важность контрольной деятельности начальника органа дознания требует ее регламентации по модели регулирования аналогичных действий прокурора по делу, направленному ему для утверждения обвинительного заключения (акта, постановления).

Для этого в УПК РФ необходимо закрепить:

1) основания для возвращения уголовного дела дознавателю:

– односторонность и (или) неполнота произведенного дознания;

– наличие нарушений положений УПК РФ, требующих принятия процессуальных решений (проведения процессуальных действий) по их устранению;

– неправильная квалификация деяния;

2) требования к форме и содержанию процессуального решения начальника органа дознания:

– письменная форма;

– законность, обоснованность, мотивированность процессуального решения

3) законодательно четко сформулировать терминологию и дать соответствующие определения;

4) исключить возможность совершения дублирующих друг друга действий и принятия соответствующих решений участниками уголовного судопроизводства;

5) сбалансировать сроки производства дознания в сокращенной форме с объемом совершаемых процессуальных действий и принимаемых процессуальных решений; исключить противоречие норм в целом в исследуемом виде дознания.