Совершенствование системы управления качеством образовательных услуг

По определению, принятому 20-ой сессией Генеральной конференции ЮНЕСКО, под образованием понимается процесс и результат совершенствования способностей и поведения личности, при котором она достигает социальной зрелости и индивидуального роста. В Законе Российской Федерации «Об образовании» дается следующее определение образования - «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)»

В то же время образование как отрасль представляет собой «совокупность учреждений, организаций и предприятий, осуществляющих преимущественно образовательную деятельность, направленную на удовлетворение многообразных потребностей населения в образовательных услугах, на воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества» .

Анализ отечественной литературы и периодики показал, что единого мнения по поводу того, что же считать образовательной услугой, не существует. В связи с этим можно выделить лишь основные подходы. Наиболее распространенным является определение образовательных услуг как «системы знаний, информации, умений и навыков, которые используются в целях удовлетворения многоликих потребностей человека, общества и государства».

Обобщая данные анализа понятия образовательная услуга можно утверждать, что образовательные услуги, оказываются образовательными учреждениями посредством осуществления образовательных программ различного уровня и направленности (в зависимости от типа и вида образовательного учреждения).

Специфика образовательных услуг заключается в том, что, по мнению многих исследователей, они относятся к категории "общественных благ". Напомним, что общественными благами называются товары, работы и услуги, призванные удовлетворять коллективные потребности, которые невозможно измерить в денежной форме и которые в связи с этим не может дать рынок. К характерным чертам общественных благ относятся:

a. коллективное потребление;

b. невозможность исключения из потребления;

c. индивидуальное потребление общественного товара не несет ущерба интересам других потребителей, т.е. объемы индивидуального потребления равны между собой и равны совокупному предложению;

d. предоставление общественных благ, а, следовательно, оплату и ответственность за их производство берет на себя государство.

Своеобразной чертой услуг образования является невозможность их непосредственного денежного измерения. Ценовой механизм часто не в состоянии отразить всех затрат на производство образовательных услуг. Если в материальной сфере их сравнительно легко измерить количественно на единицу продукции, то применительно к образовательным услугам это трудно осуществимо. Полезный результат такой услуги может проявиться лишь спустя продолжительное время, и его практически можно измерить лишь с помощью косвенных показателей.

Еще один отличительный признак образовательных услуг - многозначность целей, поставленных перед производителями этих услуг. Как правило, деятельность образовательного учреждения не направлена явно на достижение прибыли. Напомним, что под образованием в Законе РФ “Об образовании” понимается “...целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства …». Но, с другой стороны, вышеупомянутые интересы связаны с ростом благосостояния, который предполагает получение прибыли, необходимой для обеспечения расширенного воспроизводства. Таким образом, прибыль не является изначально запретным ориентиром для учреждения образования, но, конечно, и не сводится только к нему.

Особенность образовательных услуг проявляется и в том, что они оказываются, как правило, в комплексе с созданием духовных ценностей, преобразованием и развитием личности обучающегося. Эти услуги обеспечивают реализацию познавательных интересов обучающихся, удовлетворяют потребности личности в духовном и интеллектуальном развитии, вносят вклад в создание условий для их самоопределения и самореализации, участвуют в формировании, сохранении и развитии разнообразных способностей человека к труду, в специализации, профессионализации и росте его квалификации. А. Панкрухин главной особенностью оказания образовательных услуг называет сотворчество преподавателя и слушателя. В сфере образования, где преобразуется личность клиента, он, не являясь профессионалом, претендует на самую активную роль в процессе производства и оказания образовательных услуг. Важно также и то, что оказание услуг образования, предполагающее ярко выраженную открытость этой сферы для информационного, кадрового и другого обмена, задает приоритет сотрудничества и ограничивает эффективность конкуренции производителей образовательных услуг [19].

Необходимо также отметить, что образовательные услуги как никакой другой вид деятельности находится под пристальным общественным вниманием и внерыночным давлением. Это положение наиболее отчетливо проявляется в рамках политических компаний, в которых вопрос образования обычно рассматривается как элемент обеспечения национальной безопасности, перспективы выживания и развития нации.

Кроме перечисленных, можно выделить еще ряд специфических особенностей образовательных услуг, отличающих их от других видов услуг:

- высокая стоимость (образовательные услуги обладают высокой потребительной стоимостью, т.к. наращивают потенциал личности, специалиста, а на развитых рынках это выражается в признании высокой стоимости, правомерности высоких цен на них);

- относительная длительность оказания (так, например, в нашей стране получение первого высшего профессионального образования по различным специальностям может занимать от 4 до 6 лет);

- отсроченность выявления результата;

- зависимость приемлемости услуг от места их оказания и места проживания потенциальных обучающихся;

- невозможность перепродажи;

- необходимость лицензирования (п. 6 ст. 33 Закона РФ «Об образовании»: «Право на ведение образовательной деятельности … возникает у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения)»);

- конкурсный характер (этот признак в основном проявляется в большинстве государственных высших учебных заведений);

- относительно молодой возраст потребителей образовательных услуг и другие.

Кроме того, необходимо отметить роль государства в формировании рынка образовательных услуг. Отдельной категорией, о которой необходимо упомянуть, является качество образовательных услуг или качество образования. Понимание термина «качество образования» - одна из сложнейших проблем российского образования. Традиционно и официально используемая система оценки качества образования не опирается на объективные методы педагогических измерений, поэтому «качество» трактуется сегодня достаточно неоднозначно. Понимание разнообразных значений качества является обязательным условием для представления об управлении качеством образования.

Не может быть качественного образования вообще, оно может быть качественным или не очень только по отношению к заранее устанавливаемым требованиям к параметрам образования, выступающим как цель.

На уровне содержания образования у личности и общества существуют значительные отличия в подходах к оценке качества образования. Потребителя результатов образования обычно не интересуют общетеоретические и общепрофессиональные знания входящего в нее нового сотрудника. Ей нужны такие выпускники учебных заведений, которые обладают конкретными знаниями соответствующего уровня и необходимыми для организации практическими умениями и навыками в предстоящей деятельности и способны расширять сферу этой практической деятельности. С позиции организации это и есть критерии качественного образования.

Учащемуся же, делающему очередной шаг в новую для него жизнь, нужны не только конкретные предметные или профессиональные знания и умения. Для продолжения образования и, главное, для обеспечения собственной социальной защищенности в изменчивом окружающем мире человеку в соответствии с его наклонностями и интересами нужны и конкретные, и общепредметные, и общетеоретические знания.

Задачей учреждения образования будет предоставление возможности учащимся получить качественное с их позиций и позиции их родителей образование, соотнесенное с характером требований к качеству образования будущей организации - потребителя продукции образовательного учреждения.

Таким образом, основными критериями качественного образования на уровне учреждения образования являются:

- наличие некоторого набора образовательных программ, содержание которых обеспечивает подготовку учащихся в соответствии с их образовательными и жизненными потребностями;

- степень приближения практико-ориентированной части содержания образовательных программ к требованиями потенциальных заказчиков, на которых ориентируется образовательное учреждение;

- уровень освоения учащимися выбранных ими специализированных образовательных программ;

- уровень удовлетворенности учащимися результатами обучения.

Однако существует еще одна точка зрения на качество образования. Это точка зрения органов контроля в сфере образования, осуществляющих процедуры лицензирования и государственной аккредитации.

На основании процедуры государственной аккредитации органы контроля выявляют соответствие содержания образовательных программ, осуществляемых учреждением, Государственным стандартам.

Таким образом, качественное образование – образование, предоставляемое образовательным учреждением, работающим на основании лицензии и осуществляющим образовательные программы, разработанные на основании Государственных стандартов. Это содержание формирует систему государственных гарантий обеспечения и соврешенствования качества образования.

В настоящее время одним из направлений модернизации системы российского образования является совершенствование контроля и управления качеством образования. В одобренных Правительством Российской Федерации приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации отмечается, что необходимо "...сформировать общенациональную систему оценки качества образования, получаемого гражданином, и реализуемых образовательных программ"

Существует общероссийская система оценки качества образования, Целями построения ОСОКО являются: повышение уровня информированности потребителей образовательных услуг для принятия жизненно важных решений (по продолжению образования или трудоустройству); обеспечение единого образовательного пространства; принятие обоснованных управленческих решений по повышению качества образования; обеспечение объективности и справедливости при приеме в образовательные учреждения. Достижение этих целей предусматривает решение таких основных задач, как формирование системы измерителей, позволяющей эффективно достичь основных целей системы качества образования; оценка уровня образовательных достижений обучающихся при итоговой аттестации и отбора для поступления на следующую ступень обучения; оценка качества образования на различных ступенях обучения в рамках мониторинговых исследований качества образования (федеральных и международных).

Анализ систем управления качеством образования позволяет сформулировать основные предложения по решению проблем обеспечения государственных гарантий качества образования.

Наиболее острой проблемой остается проблема кадрового обеспечения органов управления образованием Москвы. В данной области необходима программа совершенствования кадровой политики, целью которой будет омоложение кадрового состава с передачей ему опыта и знаний предыдущего поколения работников. Необходимо повышение квалификации сотрудников системы органов управления образованием, система мер по предотвращению «текучки» кадров, особенно молодых.

Следует указать на некоторые мероприятия совершенствования кадрового обеспечения:

· Организация курсов повышения квалификации для сотрудников органов управления образованием, с учетом специфики их работы. На этих курсах специалистов органов управления образованием необходимо знакомить с обновлением законодательства в сфере образования, обучать навыкам по содействию в выработке управленческих решений.

· Проведение стажировки молодых специалистов в органах управления образованием на разных участках работы, для того, чтобы будущий специалист и руководство могли определить, какая сфера деятельности больше подходит специалисту, с чем он лучше справляется. ему и самостоятельное проведение процедуры.

Необходимо обеспечение возможности карьерного роста молодых специалистов, для предотвращения «текучки» кадров. Это возможно в случае пересмотра штатных расписаний органов управления образованием и изыскания свободных ставок за счет перевода сотрудников пенсионного возраста на должности советников и консультантов.

Совершенно необходимо формирование государственного заказа на специалистов в области управления образованием.

С приходом в органы управления образованием новых молодых кадров, возможно, удастся преодолеть и другую, не менее сложную проблему московской системы образования, проблему закрытости. Как мы уже говорили, эта проблема идет от убежденности, что кроме педагогов никто не разберется в достоинствах и недостатках образовательных учреждений. Одним из наиболее значимых шагов в решении указанной проблемы будет, по нашему мнению, опубликование в общедоступных источниках (газеты районного, окружного значения, Интернет-порталы) данных о работе системы органов управления образованием города Москвы.

Кроме того, необходимо принятие Органами управления образованием более жестких мер по рассмотрению жалоб населения на нарушения в образовательных учреждениях, как со стороны руководства, так и со стороны преподавательского состава. В настоящее время нередки случаи, когда в школе (дошкольном учреждении) родителями отмечаются те или иные нарушения, а окружное управление образования либо не реагирует на сигналы, либо ограничивается «отписками».

Основным способом совершенствования системы управления качеством образования становится создание единого центра лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений.

В настоящее время своевременность проведение процедуры лицензирования зависит только от руководителя образовательного учреждения. Однако бывают ситуации, когда руководитель по объективным причинам не может вовремя подать документы на лицензирование (например, при смене руководителя ОУ). Как следствие – ведение учреждением безлицензионной деятельности, что противоречит Закону РФ «Об образовании»: «Право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии» (п. 6 ст. 33).

Планирование проведения процедуры лицензирования позволит избежать этих проблем. В распоряжении ГСЛА находится база образовательных учреждений, имеющих лицензию (с указанием сроков окончания, пролицензированных образовательных программ и др.). На основании базы данных возможно посторенние плана работы, позволяющего определить количество образовательных учреждений, выходящих на процедуру, сроки проведения процедуры, а значит и сроки подачи документов. В случае если учреждением вовремя не подан комплект документов на проведение лицензирования, его, на наш взгляд, нужно поставить в известность о необходимости прохождения процедуры.

Последней проблемой, требующей решения, является работа окружных управлений образования, связанная с проведением процедур лицензирования и государственной аккредитации. Как уже отмечалось, зачастую округа не выполняют своих обязанностей по подготовке образовательных учреждений к прохождению указанных процедур. Из этой ситуации, на наш взгляд, есть только один выход: необходимо ужесточение контроля за работой окружных управлений, установление персональной ответственности специалистов, занимающихся этими вопросами. Со стороны единого Центра ГСЛА в данном случае было бы правильным отметить в ежегодном отчете о работе службы, предоставляемом в Департамент образования, недостаточную работу окружных управлений образования с образовательными учреждениями и обратится к руководству Департамента с просьбой о принятии соответствующих мер.

Подводя итог исследований и разработок технологий повышения эффективности деятельности образовательных учреждений мы обращаем внимание на основной вывод наших разработок. Главным субъектом организации новых технологий оценки должны быть органы управления в сфере образования на федеральном и региональном уровнях государственного руководства системами образования.

В современных быстро меняющихся условиях проблема получения качественного образования приобретает первостепенное значение. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации призваны гарантировать гражданам доступное качественное образование.

Как показывают наши исследования, механизм обеспечения государственных гарантий качества образования, построенный, в частности, в московском регионе сложный, многогранный, требующий многостороннего рассмотрения. Здесь необходимо учитывать не только то, как образовательное учреждение выполняет государственные образовательные стандарты, санитарные нормы и правила, но и выполнение школой социального заказа на образовательные услуги, психологический комфорт находящихся в школе детей и многие другие факторы.

Основными проблемами, выявленными в системе управления качеством образования Москвы, стали: проблема «закрытости» системы; кадровая проблема; проблема качества экспертизы; недостаточная работа окружных управлений образования с руководителями образовательных учреждений; организационные проблемы; случаи некорректного поведения экспертов и специалистов при проведении процедур лицензирования и государственной аккредитации.

По каждой проблеме может быть предложен вариант решения:

· С проблемой закрытости системы управления образованием Москвы предложено бороться путем размещения в общедоступных источниках информации о работе органов управления. Кроме того, необходимо ужесточение контроля Департамента образования за рассмотрением жалоб со стороны населения на работу образовательных учреждений.

· В отношении организационных проблем в работе по аккредитации образовательных учреждений предложено 2 пути: проведение заседания комиссий в центре ГСЛА. Для совершенствования работы лицензионного подразделения ГСЛА, на наш взгляд, необходима разработка плана работы на год, с передачей его в окружные управления образованием для контроля за своевременностью прохождения лицензирования образовательными учреждениями.

· Для повышения качества экспертизы необходимо предложено ввести момент общественного контроля в работу экспертов в учреждении. Для этого считаем необходимым присутствие наблюдателей от родительского комитета учреждения (не вмешивающихся в ход экспертизы и только фиксирующих наличие/отсутствие нарушений).

· Проблему недостаточной работы окружных управлений образования при подготовке учреждений к прохождению процедур оценки условий и качества образования предложено решать с помощью усиления контроля со стороны Департамента за работой округов, назначения персональной ответственности специалистов управления за подготовку учреждений того или иного типа.

· Наконец для решения самой «наболевшей», на наш взгляд, кадровой проблемы предложено разработать программу, позволяющую провести омоложение кадрового состава органов управления образованием с передачей молодым специалистам знаний и опыта предыдущего поколения работников. Для этого считаем необходимым: организацию курсов повышения квалификации для специалистов органов управления образованием, проведение стажировок молодых специалистов с целью определения области, наиболее подходящей для них, обеспечение возможностей карьерного роста молодежи, формирование государственного заказа на специалистов в области управления образованием.

Хотелось бы подчеркнуть, что все усовершенствования, вносимые в проведение процедур оценки условий и качества образования, соответствующие современным требованиям развития сферы образования должны быть связаны с формированием и внедрением систем общественно-государственного контроля и экспертизы деятельности образовательных учреждений всех типов и видов.