Показатели и критерии эффективности работы учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования

Целевые показатели и критерии эффективности деятельности образовательных учреждений:

С изданием Приказа Минобрнауки N 1116 практически все целевые показатели и критерии эффективности деятельности этих учреждений изменились, поэтому приводить сравнительную характеристику нет смысла. Рассмотрим их новые показатели и критерии эффективности деятельности.

4.4. Оценка эффективности деятельности дошкольных образовательных учреждений.

В настоящее время при оценке деятельности ДОУ с необходимостью учитываются следующие показатели:

· Заинтересованность ДОУ в оценке эффективности бюджетных расходов;

· Создание в ДОУ системы внутреннего мониторинга;

· Показатели, характеризующие деятельность ДОУ;

· Показатели оценки контингента воспитанников;

· Показатели оценки трудовых ресурсов;

· Показатели оценки материально-технических ресурсов;

· Показатели оценки финансовых ресурсов;

· Показатели оценки финансовых затрат;

· Показатели для корректировки системы мониторинга;

· Преимущества системы мониторинга в ДОУ;

· Нормативные документы.

В экономической теории под эффективностью понимается, во-первых, минимизация затрат при неизменном результате и, во-вторых, максимизация результата при неизменных затратах. При оценке эффективности бюджетных расходов речь, как правило, идет о первом варианте. Однако проводить минимизацию затрат при неизменном результате можно лишь до определенного предела, поскольку государственные учреждения оказывают услуги в соответствии со стандартами, предполагающими наличие минимальных затрат на их реализацию. Неудивительно, что вопросам определения неэффективных (лишних, необоснованных) расходов посвящено большое количество нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне.

Впервые об оценке эффективности деятельности бюджетных учреждений заговорили в связи с выходом Указов Президента РФ от 28.06.2007 № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" и от 28.04.2008 № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". Установленные в них показатели (доля выпускников, сдавших единый государственный экзамен, доля выпускников, не получивших аттестат, и т. д.) позволяли не только дать качественную характеристику соответствующего уровня образования, но и определить объем неэффективных расходов – на управление кадровыми ресурсами и в связи с низкой наполняемостью классов (групп). Однако указанными документами утверждались методики оценки только для общего образования, начального и среднего профессионального образования, а ведь вопрос оценки эффективности деятельности и качества услуги актуален и для дошкольного образования, в отношении которого были определены лишь показатели, характеризующие деятельность органов местного самоуправления в данной сфере, но не способ определения неэффективных средств.

Оценка качества образовательной услуги – вопрос спорный, поскольку до сих пор не определены характеристики качественной услуги. Объясняется это тем, что пока не утверждены стандарты для всех уровней образования. В настоящее время существуют различные определения качества: в одних внимание акцентируется на внешней характеристике услуги (условия предоставления и т. д.), в других – на том, отвечает ли она ожиданиям потребителей, в третьих – на некой комбинации этих аспектов. Кто-то качеством признает должное выполнение норм и стандартов, кто-кто утверждает, что стандарты – это необходимый минимум для оказания услуги, а качество – это все, что свыше. Немного проще обстоит дело с оценкой эффективности бюджетных расходов на образование.

Заинтересованность ДОУ в оценке эффективности бюджетных расходов. Необходимость оценки эффективности расходов на общее, начальное и среднее профессиональное образование обусловлена действующими нормативно-правовыми документами. Что же может стать причиной проведения такой оценки на уровне дошкольных образовательных учреждений (далее – ДОУ) и кто ее должен выполнять?

Как ни странно, но наиболее заинтересованной стороной в данном случае оказывается само учреждение, что связано с реализацией Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее – Закон № 83-ФЗ).

При переходе учреждения в статус автономного или бюджетного – получателя субсидии его финансовое обеспечение будет осуществляться в форме субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение работ), соответствующих основным видам деятельности учреждения, предусмотренным его учредительными документами. То есть будет обеспечиваться переход от финансирования учреждения к финансированию оказываемой им государственной услуги. Субсидия выделяется единой суммой, и учреждение будет самостоятельно распоряжаться данными средствами. Следовательно, при повышении эффективности использования субсидии – выполнении государственного задания при меньшем объеме расходов – учреждение сможет свободно распоряжаться остатками средств: увеличивать заработную плату, закупать необходимые расходные материалы и т. д.

Для эффективного использования средств руководитель ДОУ должен знать, по каким показателям проводится оценка и где искать внутренние резервы. Для этого в учреждении необходимо создать систему внутреннего мониторинга, которая будет полезна не только при проведении оценки эффективности использования бюджетных средств, но и при определении отдельных показателей государственного задания.

Создание в ДОУ системы внутреннего мониторинга

Очевидно, что для эффективного управления любым процессом, своевременной его оценки и корректировки нужна достоверная и полная информация о характере его развития, особенно если он связан с постоянными изменениями, требующими систематического анализа текущей ситуации. А в сфере образования, как известно, изменения происходят регулярно: внедряется нормативное подушевое финансирование, новая система оплаты труда (далее – НСОТ) и т. д.

Для получения нужной информации следует ответить на вопросы:

Какие данные необходимы?

Как их получить?

Каким образом их можно использовать?

При ответе на первый вопрос важно понять, что данные должны характеризовать. В случае с ДОУ речь идет об оказании за счет бюджета образовательной услуги, которая, во-первых, ориентируется на запросы потребителя, а во-вторых, нормируется в натуральном виде (число часов, наполняемость групп, предельная наполняемость зданий и т. д.). Следовательно, необходимы данные:

- о нормативно-правовых актах, в соответствии с которыми предоставляется услуга;

- потребителях услуги;

- персонале, непосредственно выполняющем работу;

- используемых материальных ресурсах;

- расходах на оказание услуги.

Второй вопрос, как правило, наиболее сложный. Для ответа на него нужна тщательная детализация происходящих процессов, но только там, где не организовано регулярное статистическое наблюдение. В ДОУ ежегодно заполняются формы статистической отчетности: № 85-К "Сведения о деятельности дошкольного образовательного учреждения", № 78-РИК "Сведения о численности детей, стоящих на учете для определения в дошкольные учреждения" и т. д. Они часто не содержат показателей, характеризующих введение новых финансово-экономических механизмов в сфере образования, но, несмотря на это, могут стать хорошей базой для создания системы внутреннего мониторинга ДОУ.

Как только данные собраны, необходимо ответить на третий вопрос: "Каким образом их использовать?". Иначе говоря, данные должны помочь руководителю ДОУ принять правильные управленческие решения, направленные на повышение эффективности деятельности учреждения.

Показатели, характеризующие деятельность ДОУ

При обработке данных (анализе полученной информации) необходимо использовать соответствующие показатели. Общепринятым считается выбор показателей с точки зрения экономии, эффективности и продуктивности.

Под экономией понимается приобретение человеческих и материальных ресурсов надлежащего качества и в надлежащем количестве с наименьшими издержками (например, снижение удельных расходов на оплату труда с начислениями). Под эффективностью – соотношение затрат и результатов, иными словами, получение максимального результата при заданном наборе ресурсов или использование минимальных ресурсов для получения необходимого количества и качества предоставляемых услуг (например, пребывание большего количества детей в группе при одних и тех же затратах на группу-комплект). Под продуктивностью – степень удовлетворения потребностей граждан, выполнения поставленных задач и достижения намеченных целей (например, достижение оптимального соотношения численности воспитанников и предельной наполняемости ДОУ, определенной лицензией).

Для сферы образования особую значимость приобретает показатель равнодоступности. Он определяет степень равного доступа к образовательной услуге, а также указывает, подходит ли данная услуга всем, кто должен иметь возможность ею воспользоваться. Оценивать этот показатель нужно на уровне региона или муниципального образования, а не конкретного ДОУ, т. к. вопросами доступности должен заниматься прежде всего учредитель, осуществляющий реструктуризацию образовательной сети.

Выделим ключевые показатели, характеризующие деятельность ДОУ. Примем во внимание, что основной деятельностью любого дошкольного учреждения является оказание образовательной услуги. Поскольку в рамках данной статьи не затрагивается вопрос ее качества, остановимся на оценке условий ее предоставления и особенностях потребителей, т. е. рассмотрим показатели, характеризующие контингент воспитанников, а также трудовые, материально-технические и финансовые ресурсы.

"Стандартная бюджетная услуга" предполагает "стандартного потребителя", поэтому особенности других потребителей нужно учитывать отдельно. Например, если в детском саду функционируют группы оздоровительной или компенсирующей направленности для детей, которым по медицинским показаниям нужны специальные условия (меньшая наполняемость групп и т. п.), то для них стоимость бюджетной услуги будет выше.

Как видно из таблицы, неправильный выбор показателя оценки может привести к существенным искажениям полученных данных. Например, если в каком-либо регионе эффективными будут считаться только учреждения со средней наполняемостью групп в 20 чел., то число "неэффективных" учреждений в нем резко возрастет.

Показатели 5 и 6 в данном случае свидетельствуют о том, какая часть контингента учреждения относится к "стандартному" потребителю, а какая – содержится в группах с максимальной нормативной наполняемостью. Эти показатели не собираются для официальной статистики, но легко рассчитываются в каждом конкретном ДОУ.

Целевые значения показателей чаще всего устанавливаются законодательно. При отсутствии нормативно-утвержденных значений и при низкой дифференциации фактических данных целевым индикатором может быть среднее, максимальное или минимальное значение по региону (в зависимости от целевых установок).

Проблема наполняемости групп не стоит в ДОУ так остро, как проблема недоукомплектованности классов в школах, т. к. почти во всех регионах сформированы очереди из желающих посещать дошкольные учреждения. В таких случаях показатели оценки контингента помогут контролировать наполняемость групп с точки зрения соблюдения законодательных норм и неухудшения качества предоставляемой услуги.

Особое внимание при оценке эффективности деятельности ДОУ необходимо обратить на показатели, характеризующие трудовые ресурсы (табл. 2), поскольку с ними связано одно из основных направлений определения объемов неэффективных расходов, рассматриваемое по другим уровням образования согласно нормативно-правовым документам.

Показатели, аналогичные показателям 1, 2, 3, 6, но для общего образования, используются для оценки деятельности не только образовательных учреждений, но и органов исполнительной власти субъектов РФ, для них устанавливают определенные целевые значения. Информация по показателям 4 и 5 традиционно собиралась и обобщалась на уровне любого образовательного учреждения, но особенно актуальными эти данные стали в связи с переходом на НСОТ.

Несмотря на то что уровень ДОУ включен в методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, целевых значений по указанным показателям для него не установлено. С одной стороны, отсутствует значение, на которое необходимо равняться, с другой – учреждение может проводить внутренний мониторинг, постепенно улучшая свои показатели, без какого-либо давления сверху.

Необходимо учитывать, что далеко не все показатели могут дать объективную характеристику текущей ситуации в дошкольном учреждении – в некоторых случаях требуется их оценка в совокупности. Например, считается, что чем выше доля прочего персонала в общем количестве работников ДОУ, тем менее эффективно оно работает. При этом редко обращается внимание на наличие в учреждении дополнительных объектов (столовой, котельной, бассейна и т. д.), каждый из которых требует обслуживания. К сожалению, аутсорсинг – передача организацией на основании договора определенных бизнес-процессов или производственных функций на обслуживание другой компании, специализирующейся в соответствующей области, – в российских образовательных учреждениях не развит: на уровень "над учреждением" выведены пока только централизованные бухгалтерии, да и то не везде, остальной персонал числится в штате.

Для показателей, характеризующих материально-технические ресурсы (табл. 3), установлено целевое минимальное, а не максимальное значение.

Столь же важно правильно интерпретировать полученные результаты, рассматривая их в совокупности. С одной стороны, чем больше площадь помещений в расчете на одного воспитанника, тем лучше, т. к. на имеющихся квадратных метрах могут быть оборудованы просторные игровые, спортивные залы и т. п. (поэтому утверждены не максимальные, а минимальные целевые значения по данной группе показателей). С другой стороны, это может свидетельствовать о недоукомлектованности учреждения, т. е. о недостаточной эффективности расходования бюджетных средств.

Наиболее интересны показатели оценки использования финансовых ресурсов бюджетного учреждения. Можно отдельно рассматривать удельные расходы по учреждению, направления расходования средств, источники финансирования и т. д., но целевые значения предусмотрены не для всех показателей.

Несмотря на то что значения этих показателей поддаются сравнению, они в большинстве своем индивидуальны, поскольку обусловлены особенностями потребителей услуги в конкретном ДОУ, бюджетными возможностями субъекта РФ и другими причинами.

Тем не менее их нельзя исключать из системы мониторинга – они необходимы для выявления возможностей улучшения ситуации путем сопоставления в различные периоды времени как в рамках ДОУ, так и в рамках муниципального образования, региона или округа.

Указанные показатели позволяют перейти от оценки деятельности ДОУ в натуральных величинах (количество детей как потребителей и т. д.) к стоимостной оценке. Данные, необходимые для их определения, представлены в табл. 5.

Система показателей позволяет оценить условия предоставления ДОУ образовательной услуги и эффективность затрат на ее оказание. Каждое учреждение может дорабатывать ее по своему усмотрению с учетом имеющейся информации и в зависимости от того, ответы на какие вопросы необходимо получить. При этом рекомендуется:

ограничить число показателей, т. к. лишняя информация помешает создать объективную картину происходящего;

использовать показатели, "ориентированные на действия", поскольку показатели ознакомительного характера не дадут возможности повысить эффективность работы учреждения;

регулярно корректировать набор показателей, поскольку реформирование сферы образования продолжается.

Показатели для корректировки системы мониторинга

Существует ряд общих оценочных характеристик, которые помогут обеспечить корректировку системы мониторинга, добавлять или удалять некоторые показатели. К ним относятся:

Уместность – показатели должны характеризовать текущую ситуацию в конкретной сфере и помогать отвечать на поставленные вопросы. К примеру, уместным будет показатель площади игровых помещений в расчете на одного воспитанника, а не количество игрушек, приходящихся на одного ребенка в ДОУ.

Четкость формулировки – в противном случае могут возникнуть разногласия при сборе и анализе информации. Часто возникают трудности при определении и сравнении средней заработной платы воспитателей, т. к. это может быть средняя зарплата только за ставку, только по штатным работникам или с учетом всех совместителей.

Возможность проверки – система мониторинга должна предусматривать перекрестные показатели, позволяющие проверять достоверность информации и данных. К примеру, сумма ФОТ педагогического и прочего персонала должна совпадать с суммой фондов выплат окладов, компенсационных и стимулирующих выплат.

Экономичность – должен сохраняться баланс между издержками на сбор информации и ее полезностью.

Недвусмысленность оценки – при анализе информации должно быть ясно, что представляет собой изменение значений показателя: улучшение или ухудшение оказываемой услуги. К примеру, сокращение числа воспитателей может свидетельствовать как об оптимизации их численности, так и о нехватке, а соотношение количества воспитанников и воспитателей будет более информативным.

Привязка к учреждению – в систему оценки и мониторинга стоит включать только те показатели, на которые могут непосредственно оказывать влияние руководители и работники учреждения. К примеру, доля средств от общего бюджета учреждения, которая корректировалась в течение года, в большей степени интересна специалистам, работающим на уровне муниципального образования, проводившего корректировку, чем коллективу учреждения.

Способность к реагированию – показатели, включаемые в оценку, должны отражать происходящие в учреждении изменения. К примеру, "общая площадь дошкольного образовательного учреждения" – показатель статичный, а "площадь учреждения в расчете на одного воспитанника" – динамичный.

Исключение неправильных стимулов – достижение целевого значения показателя не должно приводить к ухудшению качества услуги. К примеру, если требуется, чтобы наполняемость групп в ДОУ была не менее 20 чел., то пострадают прежде всего дети, обучающиеся в компенсирующих группах, группах ухода, присмотра и оздоровления.

Преимущества системы мониторинга в ДОУ

Создание системы мониторинга, разработанной на основе статистической отчетности, так или иначе ежегодно собираемой в каждом ДОУ, не потребует значительных дополнительных временных и иных затрат, но позволит:

отслеживать динамику показателей деятельности учреждения, выявлять точки оптимизации;

сравнивать фактические и целевые значения по отдельным показателям на уровне как учреждения, так и региона, обосновывать причины их расхождения;

грамотно формировать госуарственное задание в части установления показателей, характеризующих учреждение и оказываемую им услугу;

принимать верные решения, касающиеся развития учреждения;

оперативно передавать на вышестоящий уровень управления необходимую информацию.