Направления государственной политики развития туризма в России

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства России от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, туризм рассматривается как существенная составляющая инновационного развития Российской Федерации в долгосрочной перспективе, экономически выгодная и экологически безопасная отрасль национальной экономики.

Очевидно, что туризм, как перспективная составная часть экономики России, а также важная составляющая международных связей и деловой активности, требует особого правового регулирования.

На сегодняшний день в Российской Федерации нет единой системы законодательства о туризме. Существуют нормы, регулирующие отношения в сфере туристской деятельности, в разных нормативно-правовых актах различных отраслей права. Отсутствие системности зачастую приводит к несогласованности, противоречивости требований в различных документах, неопределенности, отсутствию единства терминологической базы.

Сфера туризма представляет собой сложный межотраслевой комплекс. В связи с этим нормативное правовое регулирование отношений в данной сфере включает в себя не только правовые акты законодательства о туристской деятельности, но и акты различных отраслей законодательства Российской Федерации.

Отношения в сфере туризма регулируются различными отраслями права: конституционным, административным, гражданским, налоговым, финансовым, таможенным, страховым, международным и др.

Анализ законодательных и подзаконных актов, принятых в последние годы на федеральном и региональном уровнях свидетельствует о достаточно большой работе, проведенной государственными и муниципальными органами по регулированию отношений, связанных с продвижением на рынке туристских продуктов, а также развитию инфраструктуры туризма.

Центральное место в правовом регулировании отношений в сфере туризма занимает закон Российской Федерации «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 ноября 1996 года №132-ФЗ. В статье 3 данного Федерального Закона туризм признается как одна из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации.

Законом определены принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

Названный Федеральный Закон образует стержень правовой системы сферы туризма. В этом Законе заявлены наиболее важные законодательные установления: о месте туризма в экономике России; о принципах государственного регулирования туристской деятельности; о целях, приоритетных направлениях и способах государственного регулирования сферы туризма. Закон определяет также пределы государственного регулирования туристской деятельности.

Указанным законом впервые установлены наиболее важные дефиниции туристкой индустрии в соответствии с международными нормативными актами, регулирующими туристскую деятельность. Как известно, регулирование туристской деятельности может быть эффективным с учетом как законов свободного рынка, так и государственного регулирования в особо важных вопросах. Прежде всего речь идет о законотворчестве. К таким понятиям законодатель относит: туризм, туристская деятельность, внутренний, въездной и выездной туризм, туристские ресурсы, туристская индустрия, туристский продукт, туроператорская деятельность, турагентская деятельность. В законе дается и ряд других определений, составляющих основу понятийной базы этой сферы экономики. Важно отметить, что закон закрепил термин «туристский», что позволяет правоприменителям единообразно употреблять, использовать и применять этот термин в юридической практике. Хотя до сих пор нередко встречается употребление, в том числе и в нормативно-правовых актах, термина «туристический».

Основным содержанием закона о туристской деятельности являются вопросы защиты прав потребителей туристского продукта, правового регулирования деятельности туроператоров и турагентов, а также публичной организации предпринимательской деятельности в сфере туризма. Именно в этой области правового регулирования в 2007 году произошли существенные изменения.

В январе 2007 года Государственной Думой был принят и 5 февраля 2007 года Президент Российской Федерации подписал Федеральный Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», который ввел новые условия осуществления туроператорской деятельности и единый федеральный реестр туроператоров.

С принятием данного Закона механизм лицензирования туристской деятельности, существовавший в период 1993 – 2006 годов, был заменен на более эффективный, с точки зрения законодателей и правоприменителей, способ государственного регулирования туристской деятельности - единый федеральный реестр туроператоров. Согласно новым требованиям, предпринимателям для внесения сведений о них в реестр необходимо заключать договоры страхования ответственности туроператора или иметь банковскую гарантию исполнения обязательств туроператора (финансовое обеспечение).

С 1 июня 2008 г. для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма, размер финансового обеспечения не может быть менее 10 млн. рублей, а для туроператоров, занимающихся внутренним туризмом – 500 тыс. рублей. Однако до настоящего времени идут споры по поводу установленного размера финансового обеспечения. В настоящее время в Совете Федерации подготовлен законопроект, устанавливающий дифференцированную шкалу финансового обеспечения для работающих в сфере выездного туризма туроператоров, согласно которой компании с годовым оборотом до 100 млн. руб. и работающие по упрощенной системе налогообложения должны будут оформлять финансовые гарантии на сумму 30 млн. рублей, с оборотом от 100 до 300 млн. – на 60 млн. и с оборотом свыше 300 млн. – на 100 млн. руб.

В качестве положительного момента можно отметить, что в настоящий момент турагентская деятельность освобождена от какого-либо избыточного административного регулирования. Деятельность турагентов регламентируется Правилами оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержденных в июле 2007 года Постановлением Правительства Российской Федерации, а также внутренними стандартами ассоциаций туроператоров и локальными актами турагентов и их объединений.

Помимо перечисленных нормативно-правовых актов активность государства в реализации законодательных установлений, его заинтересованность в развитии туризма прослеживается также в совокупности ведомственных подзаконных актов. Так, Федеральным агентством по туризму (Ростуризм) разработана Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года, утвержденная Приказом Ростуризма от 06 мая 2008 № 51. В данной стратегии предусматривается стимулирование развития туристкой инфраструктуры в рамках действующих, разрабатываемых и планируемых к разработке федеральных целевых программ, таких как «Юг России» (2008-2012 г.г.), «Развитие историко-культурных зон в России (2010-2013 г.г.), «Туристско-рекреационное развитие прибрежных территорий Азовского и Каспийского морей на период 2010-2015 г.г.» и др.

Важное место в деятельности федеральных органов исполнительной власти уделяется вопросам безопасности туризма. В январе 2008 года вступил в силу Административный регламент по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания, который направлен на своевременное обеспечение туристов достоверной информацией об угрозах безопасности в стране (месте) временного пребывания.

В целях повышения качества туристских услуг и обеспечения безопасности туризма в области стандартизации и классификации объектов туристской индустрии Ростуризмом утверждены нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы классификации средств размещения, горнолыжных трасс и пляжей.

Названные системы классификации, призванные существенно повысить уровень безопасности отдыхающих и структурировать российский рынок, включают в себя порядок проведения оценки соответствия гостиниц (пляжей, трасс) требованиям безопасности, информационному обеспечению, предоставлению дополнительных услуг для туристов и другие положения.

На федеральном уровне в виде государственных стандартов также устанавливаются требования к услугам, оказываемым предприятиями, участвующими в реализации турпродукта.

Общие требования к качеству туристских услуг, оказываемых туристскими организациями и индивидуальными предпринимателями, устанавливает Госстандарт России 50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования». Имеется множество объектов для временного проживания туристов, характеристика которых приведена в Госстандарте России 51185-2008 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования».

Особое значение в развитии внутреннего туризма в регионах имеет разработанный и принятый Ростуризмом приказ «Об утверждении Порядка определения внутреннего туристского потока в Российской Федерации и о вкладе туризма в экономику субъектов Российской Федерации» от 18 июля 2007 № 69.

Заинтересованность государственной и муниципальной власти субъектов Российской Федерации в развитии туризма можно проследить по характеру и числу принимаемых в субъектах Российской Федерации правовых актов.

В 48 субъектах Российской Федерации приняты отдельные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (Например, законы «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутреннего и въездного туризма» и т.д.). Наряду с законами в 3 субъектах Российской Федерации реализуются концепции развития туризма (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, а в 16 регионах приняты региональные целевые программы развития туризма. Все это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного развития субъектов Российской Федерации.

К сожалению, действующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не всегда в полной мере отвечают актуальным проблемам развития регионального туризма. Часто региональные законы создаются по кальке с Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Вместе с тем, следует понимать, что федеральный закон и законы субъектов Российской Федерации имеют несколько различные цели и задачи. Первый – призван заложить единые подходы к государственному регулированию в сфере туризма, а вторые – «настроить» данные подходы применительно к конкретной специфике субъектов Российской Федерации с учетом их уникальных природных, культурно-исторических, социально-экономических ресурсов.

Нельзя забывать о ресурсном обеспечении туризма и на муниципальном уровне. Федеральным законом от 25.12.2008 N 281-ФЗ приняты изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эти изменения, связанные с наделением полномочиями в сфере туризма органов местного самоуправления, сформировали правовую основу для более активной реализации муниципальной политики в сфере туризма, которая является продолжением государственной политики на местном уровне. В настоящий момент органы местного самоуправления всех уровней имеют возможность более эффективно осуществлять мероприятия по поддержке и развитию туризма и создавать соответствующие органы муниципального правления сферой туризма.

Определенный импульс развитию туризма придал принятый в 2005 году Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 № 115-ФЗ. Законом регулируются отношения, возникающие с реализацией концессионных соглашений, устанавливаются гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения. В развитие указанного Закона, подготовлено Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения» от 09 февраля 2007 № 90. С принятием указанных нормативных правовых актов сформированы правовые основы привлечения инвестиций в развитие инженерной, транспортной и иной инфраструктуры туризма, а также обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Значительный социально-экономический вклад принесла реализация Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки» от 07 мая 2009 № 397. Данный документ существенно упростил туристские формальности для иностранных туристов, прибывающих в Российскую Федерацию на круизных судах сроком не более чем на 72 часа. Такие туристы могут посещать туристские центры нашей страны без оформления визы, что способствует получению значительных выгод для российских портовых городских и иных поселений.

Динамика развития туристского рынка обусловливают необходимость постоянного совершенствования законодательных актов сферы туризма, а также мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туристской индустрии.