Разграничение полномочий по осуществлению агропродовольственной политики между центром и регионами

Данная часть законопроекта должна разграничить компетенцию федерального и региональных уровней в проведении отдельных программ. При проведении агропродовольственной политики субъекты Федерации не имеют право осуществлять следующие меры:

a. поддерживать цены на региональном рынке агропродовольственных товаров путем закупочных и/или товарных интервенции, прямых ценовых субсидии и т.п.;

b. вводить запреты и ограничения (если это не связано с требованиями ветеринарного и карантинного контроля) на ввоз и/или вывоз продукции, вывозные субсидии;

c. осуществлять иные меры, приводящие к несправедливой конкуренции на общенациональных агропродовольственных рынках и рынках ресурсов для сельскохозяйственного производства ;

d. со-финансировать государственные программы агропродовольственной политики, если эти программы не направлены на развитие рыночных институтов и инфраструктуры, сельское развитие, сохранение ресурсов для сельскохозяйственного производства;

e.  вводить меры, ограничивающие или отменяющие на своей территории действие мер федеральной агропродовольственной политики.

Основным направлением поддержки АПК из региональных бюджетов должно быть сельское развитие, научное, консультационное, образовательное обеспечение АПК региона, а также иные меры, не влияющие на конкурентную среду – в основном, меры зеленого ящика.

Система государственного информационного обслуживания агропродовольственного сектора

Информационное обслуживание субъектов агропродовольственных рынков должно быть признано одним из первоочередных направлений государственной аграрной политики. Необходимо законодательно признать, что рыночная информация является одним из важнейших факторов производства, существенно влияющих на конкурентность рынков. Необходимо создать законодательные предпосылки для равной доступности всех агентов рынка к информации о аграрной политике, о состоянии рынков, технологической информации. Информационное обслуживание АПК должно стать не актом доброй воли должностных лиц, а их прямой обязанностью.

Закон в этой части должен установить перечень данных, которые государство обязуется собирать и распространять среди субъектов рынка. Необходимо законодательно установить обязательность проведения аэрофотосъемки с космических объектов для нужд сельского хозяйства и земельного кадастрирования, условия доступа к этим данным. Нужно установить разграничение ответственности различных органов государственной власти в сборе и распространении информации, запретить платность распространения общедоступной информации (в соответствии с установленным данном законе перечнем) как для параллельных органов власти, так и для субъектов рынка.

Устанавливаются также условия равнодоступности и одномоментности поступления этой информации (особенно, ценовой) к субъектам рынка

В данном законе можно также установить основные параметры интернет-сайтов Министерства сельского хозяйства и его региональных органов.

Закон должен также установить периодичность и порядок предоставления данной информации, а также ответственность должностных лиц при нарушение данных норм.

Продовольственный Кодекс РФ

Продовольственный Кодекс РФ (Codex Alimentarius) является главным документом по обеспечению продовольственной безопасности населения РФ. В его задачи входит защита интересов конечного потребителя продовольствия в стране и регулирование агропродовольственной внешней торговли с точки зрения продовольственной безопасности.

Продовольственный кодекс представляет собой набор стандартов, правил и регламентов, регулирующих производство, переработку, транспортировку, хранение, реализацию продовольственных товаров и сырья для его производства. Кодекс состоит из двух частей – общих стандартов, правил и регламентов (по маркировке, по пищевым добавкам, по загрязняющим веществам, по методам анализа и выборки, по гигиеническим требованиям к продовольственным товарам, по требованиям к продовольствию для использования в специальных диетах, по системам сертификации и внешнеторгового инспектирования, по содержанию остатков ветеринарных препаратов и пестицидов в продовольственных товарах) и стандартов, правил и регламентов по отдельным продуктам.

Продовольственный кодекс РФ создается и поддерживается в соответствии с Международным Продовольственным кодексом (Codex Alimentarius).

Приложение 1.1 Пояснительная записка к проектам федеральных законов «О регулировании сельского хозяйства в Российской Федерации» и «О Государственных программах агропродовольственной политики на 2004-2006 годы»

В настоящее время в развитии аграрного сектора накопился ряд вопросов, которые не регулируются текущим российским законодательством. В частности, в отличие от большинства стран мира в стране нет законодательного определения сельскохозяйственного производителя: каждый нормативный акт определяет его отдельно, что неудобно для использования в правоприменительной практике. Нет разграничения полномочий федерального и регионального уровня в проведении программ поддержки АПК. В результате в регионах осуществляют программы поддержки, приводящие к разрыву единого рыночного пространства страны, фактически к торговым войнам между регионами. Нет также четкого разграничения полномочий между федеральными ведомствами в регулировании аграрного сектора, сложившаяся ad hoc ситуация приводит к очень длительному согласованию различных мер, и как следствие - к запаздыванию мер, утрате гибкости в регулировании сектора, а также к снижению ответственности за проведение агропродовольственной политики в стране. Правовая неурегулированность проблемы равного доступа к рыночной информации в АПК становится фактором несправедливой конкуренции на рынке агропродовольственной продукции: крупные компании, имеющие возможность собирать собственную информацию о рынках, или компании, имеющие доступ к официальной информации, получают рыночные преимущества перед остальными. Кроме того, неравный доступ к официальной информации становится фактором коррупции в органах управления АПК.

Второй причиной, обусловливающей потребность в формировании нового закона о сельском хозяйстве, является необходимость в увеличении горизонта бюджетного планирования в АПК. В сложившихся макроэкономических условиях хозяйствующие субъекты сектора планируют свою деятельность в среднем на 3-4 года вперед, в то время как аграрная политика формируется в годовом режиме. Это вносит дестабилизацию в условия функционирования сектора. В этой связи назрела необходимость принятия периодических законов по государственной поддержке АПК на 3-4 года с примерными бюджетными ориентирами, которые могли бы пересматриваться в рамках ежегодного бюджетного процесса, но, тем не менее, давать возможность субъектам рынка иметь среднесрочные ориентиры для своего функционирования.

В настоящее время в Российской Федерации действует закон «О государственном регулировании АПК». Данный закон принимался в условиях еще слабо развитого агропродовольственного рынка в стране, при отсутствии опыта в эффективном регулировании сектора, при превалировании краткосрочных мер воздействия на аграрный сектор, а также в условиях реализации масштабных институциональных преобразований. В результате закон носит описательный характер, не дает полноценной основы для решения вышеуказанных проблем агропродовольственной политики.

Подобные законы существует в большинстве стран мира. При написании настоящего законопроекта разработчики опирались на аналогичные нормативные акты в США, Европейском Сообществе, Германии, Латвии, Венгрии и Чехии, а также на сложившееся российское законодательство в этой сфере.

Для решения поставленных проблем предлагается принятие двух законов. Первый закон устанавливает общие принципы регулирования агропродовольственного сектора в стране, вводит основные понятия, а также дает базу для второго закона. Второй закон - закон 3-4летнего действия, его задача установить более детальную политику в агропродовольственной сфере с четкими параметрами ее проведения и уровнем финансирования. Этот закон является аналогом Закона о сельском хозяйстве, принимаемого в США каждые 5-7 лет.

Основные новеллы первого закона:

1. Впервые вводится понятие сельскохозяйственного производителя, независимо от организационно-правовой формы, размера, наличия регистрации. Главная задача определения – разграничение сельхозтоваропроизводителя от домохозяйства, производящего агропродовольственные продукты преимущественно для собственного потребления. За основу взято сложившееся в законодательстве Российской Федерации определение, вводящее ограничение 70 процентной доли сельскохозяйственной продукции в общем объеме реализации. Также, по примеру многих европейских стран вводится нижнее ограничение на наличие земли и сельскохозяйственных животных в хозяйстве сельхозпроизводителя.

2. Определено, что федеральная агропродовольственная политика осуществляется через Государственные программы. Для каждой программы должны быть определены цели, основные мероприятия, объемы и источники финансирования, ответственные за ее реализацию органы исполнительной власти, индикаторы достижения целей. Совокупность таких программ составляет содержание второго закона. Эти программы являются обоснованием расходов на агропродовольственный сектор в законе о бюджете. Принятие программ на 3-4 года дает субъектам рынков возможность адаптировать свою деятельность к среднесрочной политике федерального правительства.

Кроме того, законодательное утверждение программ позволяет также предоставить большую оперативную самостоятельность в принятии решений в рамках этих программ МСХ РФ. Многие меры регулирования рынков требуют быстрой реакции регулирующего органа. В действующей правовой системе МСХ вынужден согласовывать свои действия с другими ведомствами, что приводит к утрате оперативности и снижению эффективности мер. С другой стороны, такая самостоятельность в принятии решения повышает ответственность МСХ за проведение агропродовольственной политики.

Предусмотрена также независимая экспертиза реализации программы в конце периода ее действия, что позволит обосновать пролонгацию, корректировку или отмену каждой программы на следующий период. До настоящего времени оценка эффективности мер поддержки фактически осуществляется ее же разработчиками и исполнителями – МСХ РФ, что, безусловно, не оптимально.

3. В законопроекте делается попытка ограничить возможность субъектов Федерации применять такие меры агропродовольственной политики, которые приводят к разрыву единого рыночного пространства страны, причем часть этих мер не регулируется в других законах. Так, право проводить интервенционные закупки резервируется только за федеральным уровнем исполнительной власти.

4. Принципиально иная роль придается информационному обслуживанию агропродовольственного сектора. Во вносимом законопроекте устанавливается обязанность государства обеспечивать необходимый набор информации и ее равную доступность для всех субъектов рынка как основа поддержания справедливой конкуренции.

5. Для обеспечения продовольственной безопасности страны предлагается ввести Продовольственный кодекс (Codex Alimentarius) как совокупность национальных стандартов в агропродовольственной сфере. Такой кодекс должен базироваться на Всемирном продовольственном кодексе. Россия – одна и немногих стран мира, которая не имеет такого кодекса.

С финансовой точки зрения принятие закона не потребует дополнительных бюджетных расходов. Напротив, его принятие приведет к сокращению неэффективных расходов бюджетов всех уровней, к привлечению инвестиционных ресурсов в агропродовольственный сектор, росту доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей за счет повышения эффективности сельскохозяйственного производства и развития сельской инфраструктуры.

Второй вносимый законопроект базируется на первом и представляет собой набор Государственных программ регулирования агропродовольственного сектора в 2004-2006 годах. Предлагаемые программы в подавляющем большинстве случаев основаны на уже действующих мерах поддержки, а также на суммах финансирования, предусмотренных на них в проекте бюджета на 2004 год. Некоторые изменения предложены по программе поддержки лизинга. Данный закон позволит сделать планирование мер поддержки, а также контроль над их реализацией более прозрачным для общества, для органов государственной власти, что создает предпосылки для более эффективной агропродовольственной политики. Также его принятие увеличивает горизонт бюджетного планирования, что полностью соответствует направлениям реформирования бюджетной системы страны.

В предложенной версии законопроекта его реализация не требует дополнительного финансирования.