Сущность социальной защиты населения

Осуществляемый в России в настоящее время переход к рыночным отношениям связан с большими трудностями, возникновением многих социально-экономических проблем. Несмотря на некоторое улучшение ситуации в последнее время, все же общая картина может быть выражена словами: экономическая нестабильность (неустойчивый экономический рост), рост неравенства и низкий жизненный уровень большинства населения. И, естественно, подобное положение предопределяет кризисное состояние российского социума. Массовая бедность и социальная незащищенность широких слоев населения – наша действительность.

Как показывает мировой и отечественный опыт, кризис наиболее негативно и болезненно сказывается, в первую очередь, на менее защищенных слоях населения. Поэтому механизм социального обеспечения и социальной защиты должен стать одним из главных и необходимых элементов государственного регулирования [11, с.57].

Наиболее масштабной задачей социально ориентированной экономики государства в формирующемся рыночном хозяйстве России является деятельность по социальной защите всех слоев общества и по выработке стратегии эффективной социальной политики. Формой ее реализации выступает фактический образ действий государства, воплощенный в социальную политику, которая охватывает все сферы экономических отношений в стране.

В этой связи весьма актуальным представляется рассмотрение опыта государственного вмешательства в рыночную экономику в развитых странах, в частности в сфере социальной защиты населения, и возможностей использования этого опыта в российских условиях.

Признание социально-ориентированной модели общественного развития начинается после мирового кризиса 1929-1933 гг. Активизация этого процесса в значительной мере содействовала теория ученого Д. Кейнса о государственной регулировании экономики. Д.Кейнс первым стал рассматривать государственное вмешательство в экономику как объективно неизбежное явление. В рамках этой модели государство не воздействует на монетарную структуру извне, оно включено в нее в качестве одного из макро субъектов наряду с банковской системой и массовым рыночным субъектом. А главным рыночным механизмом Кейнс считал общественную психологию.

Все современные теоретические концепции связаны, так или иначе, с теорией Д. Кейнса, возникли в ее развитие или отрицание. Некоторые из них были успешно реализованы во второй половине 20 века в условиях послевоенного кризиса.

Так, например, второй канцлер ФРГ, ученый и политик Л.Эрхард, в 50-60-х годах 20 века провел в ФРГ широкомасштабную экономическую реформу, коренным образом преобразовавшую социально-экономическую жизнь страны, получившую в истории название «германского экономического чуда». Теоретические взгляды Л. Эрхарда были основаны на теории «социального рыночного хозяйства», возведенной в ранг государственной доктрины и являющейся основой экономической программы [11, с.59].

При внимательном изучении теории «социального рыночного хозяйства» можно выделить пять базовых принципов в понимании Л.Эрхардом природы социальности.

Первый и главный принцип в понимании Л. Эрхардом природы социального можно было бы сформулировать так: рыночная экономика социальна уже сама по себе. «Государство, заинтересованное в благополучии своих граждан, не имеет более действенного средства для достижения этой цели, чем постоянная забота о сохранении и эффективном функционировании рыночных механизмов», - пишет Л.Эрхард. Другими словами, забота государства о поддержании и развитии рынка есть одновременно и важнейшая его составляющая.

Второй принцип Л.Эрхард предельно четко и ясно сформулировал в виде обращения: «Ты, государство, не заботься о моих делах, но предоставь мне столько, чтобы я мог сам и по своему усмотрению обеспечить себе существование, мою судьбу и судьбу моей семьи». То есть эффективность социальной политики государства определяется не размерами социальной благотворительности и масштабами политики государственного перераспределения – изъять, чтобы затем «социально распорядиться» и вернуть в виде пособий, дотаций и других социальных услуг. По мнению Л.Эрхарда, большая часть доходов должна оставаться в руках получателей, а не изыматься в виде налогов и взносов на социальные нужды.

Третий принцип логически вытекает из второго. Правильно понятая социальная политика должна быть ориентирована на усиление позиций индивида - как на старте, так и в ходе самого соревнования. В соответствии с этим возможности получить образование, профессию, обзавестись собственностью, достичь высокого уровня материального благосостояния, накопить денежные средства и иметь гарантию, что они не будут уничтожены в результате инфляции, также являются важнейшими направлениями социальной политики. Повышение жизненного уровня Л. Эрхард считал главной конечной целью социальной политики государства. «Эта политика, - заявляет он, - потому является социальной, что она …заботится о том, чтобы в процессе длительного прогресса добиться наилучшего социального, наилучшего экономического, наилучшего политического воздействия на народ в целом, на его потребление, повышение жизненного уровня».

Четвертый принцип состоял в следующем: размер сферы социального обеспечения по мере роста общественного богатства и благосостояния граждан должен не расширяться, а наоборот, сокращаться. Социальная благотворительность со стороны государства – явление временное, связанное с бедностью значительной части населения, неспособной поддержать собственное благосостояние. По мере роста богатства общества и жизненного уровня его граждан потребность в системе социального вспомоществования отпадает, средние и зажиточные слои должны автоматически лишаться права на всякого рода пособия и социальные выплаты со стороны государства, считал Л.Эрхард. «С систематическим повышением доходов и все более высоким уровнем жизни представляется оправданным и с социальной точки зрения, чтобы на каждого отдельного человека была возложена индивидуальная ответственность за самого себя…», - так определяет Л.Эрхард свое видение этого аспекта проблемы [11, с.60].

Объектом социальной опеки со стороны государства должны быть не только бедные, нуждающиеся в поддержке и не имеющие возможности обеспечить себе прожиточный минимум. Однако социальная помощь рассматривается Л.Эрхардом не как постоянное содержание бедняков, а как поддержка в случае неблагоприятной жизненной ситуации, содействующая самостоятельному ее преодолению («помощь для самопомощи»).

Л.Эрхардом выделяются две группы социальной помощи:

- помощь для поддержания жизни;

- помощь в особых жизненных ситуациях.

Таким образом, четвертый принцип – это принцип эффективной организации системы социального обеспечения: чем богаче общество, тем меньше в нем получателей социальных благ от государства.

Пятый принцип является по существу одним из основных постулатов концепции «социального рыночного хозяйства». Он гласит: экономическая свобода должна сочетаться с «социальным выравниванием».

В противном же случае социальная справедливость для пенсионеров обернется социальной несправедливостью для работающей части населения и учащейся молодежи. Суть помощи Л.Эрхарда по данному вопросу можно определить выражением: «дать лучшее образование для молодежи, чем посылать пенсионеров отдыхать на Майорку».

 За время реформы пенсии и другие государственные выплаты увеличились в несколько раз. При этом Л.Эрхард сокращал чиновнический аппарат и расходы на его содержание. В нашей стране число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тысяч в 1993 году до более чем миллиона в настоящее время, поэтому в своем Послании Президент Российской Федерации в качестве одной из первоочередных задач указал задачу дебюрократизации.

Концепция «социального рыночного хозяйства» Л.Эрхарда имеет много общего с концепцией Г.К. Мюрдаля, создателя так называемой «шведской модели социализма». «Шведская модель» это система взаимосвязанных принципов, предусматривающая одновременность их реализации. Подчеркивая регулирующую роль государства, Г.К.Мюрдаль считал его способным преодолеть стихию рынка. Особая модель социального государства в Швеции основывалась на сложной системе прямых и косвенных налогов, изымаемых у населения. По мнению Г.К. Мюрдаля, главное «государстве благосостояния» - это социальная защита населения, под которой он понимал систему законодательных, экономических и социально-психологических гарантий, равные условия для повышения благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства – для трудоспособного населения и создания определенного уровня жизнеобеспечения для нетрудоспособных граждан.

Создание социальной защиты, по мнению Г.К. Мюрдаля, предусматривало следующие направления деятельности государства:

- обеспечение членам общества высокого прожиточного минимума и оказание материальной помощи тем, кому в силу объективных причин она необходима; установление привилегий малоимущим и изъятие привилегий у тех, кто в них не нуждается;

- создание условий, позволяющих гражданам зарабатывать средства для полноценной жизни любыми не противоречащими закону способами;

- создание условий, обеспечивающих удовлетворение уровня потребностей граждан в образовании, медицинской помощи и т.д.;

- обеспечение благоприятного труда наемных работников, защиты их от негативных воздействий рыночной экономики;

- обеспечение экологической безопасности членов общества;

- защита граждан от преступных посягательств;

- создание благоприятного социально-психологического климата как в обществе, так и в отдельных его ячейках и структурных образованиях, защита от психологического прессинга;

- обеспечение максимальной стабильности общественной жизни.

Для реализации этих мер социальной защиты необходимо изучать и формировать стремление людей, которые, по оценке Г.К. Мюрделя, действительно принадлежат к числу самых важных социальных явлений, именно они в огромной степени определяют историю.

Весьма интересной, на наш взгляд, является японская система социального обеспечения и социальной защиты населения. Особенности этой системы проистекают из особенностей системы управления в целом. Японский менеджмент основывается на философии «Мы одна семья», поэтому самая важная задача японских управленцев – установить нормальные отношения с работниками, сформировать понимание того, что рабочие и менеджеры – одна семья. Э. Деминг, которого считают автором японского экономического чуда, указывал, что необходимо «разрушать барьеры между отделами. Работники исследовательских, конструкторских, торговых и производственных отделов должны работать как одна команда», «преобразования – дело каждого». Связанный различными обязательствами по отношению к фирме и разнообразными материальными стимулами, сотрудник не может оставить компанию, не потеряв основной части привилегий, или снизить интенсивность труда из опасения быть обойденным другими, переведенным на менее престижную работу и т.д.

Важной составной частью социальной политики в японских фирмах является система пожизненного (или долгосрочного) найма и трудового стажа. Продвижение по службе в Японии зависят прежде всего от возраста и стажа, а потом уже учитываются все остальные качества. Служащий, перешедший в другую компанию, лишается трудового стажа и начинает все сначала [11, с.57].

Привилегии в зависимости от ранга или класса отсутствуют. Э.Деминг отмечает, что «в Японии для случаев, когда компании приходится преодолевать неожиданные экономические трудности, существует установленный порядок вынужденных мер. В первую очередь понижаются дивиденды. Затем сокращается зарплата и премии высших управляющих. После этого урезается зарплата администрации от верхних до средних эшелонной иерархии. Наконец, рядовых сотрудников просят принять сокращение оплаты или сокращение штатов, принудительное или добровольное». В нашей стране практикуется, к сожалению, диаметрально противоположные меры.

Японский менеджмент характеризуется и особенностями формы, размера и содержания заработной платы. Заработная плата определяется, прежде всего, показателями трудового стажа и результатами труда. Крупные японские корпорации предоставляют работникам множество дополнительных льгот: надбавки на содержание семьи, оплату проезда к месту работы, медицинское обслуживание, социальное страхование и другие выплаты на социальные нужды. Заработная плата управленческого персонала редко более чем в 7-8 раз превышает зарплату только что поступившего на предприятие ученика.

Вышеперечисленные меры позволили достичь Японии высокого уровня социальной защищенности, что конечно же, сказалось на уровне, качестве и продолжительности жизни японцев. Люди, достигшие пенсионного возраста, редко уходят на пенсию, старясь работать на благо фирмы до тех пор, пока у них имеются силы, и на любых участках и должностях.

В настоящее время в нашей стране социально-культурные факторы ни в одной программе вывода страны из кризиса не были учтены в должной мере, что и явилось причиной краха этих программ. Без учета социально-культурных факторов, как показывает опыт всех стран, чисто экономические меры не дают никакого эффекта. России еще предстоит выбрать наиболее подходящую для нее модель социального развития, но ее необходимо не просто копировать, а творчески развивать на основе отечественной теории и практики управления в социальной сфере.

В целом, видимо, более привлекательной для нас будет японская модель, так как она в большей степени отвечает особенностям нашей истории, культуры и национальной психологии (например, приоритет группы над личностью и т.д.). Кроме того, японская модель является ярким примером трансформации стиля западной на основе национальных традиций и психологии.

Формирование рыночной экономики в России невозможно без действенной социальной политики. Социальная политика в переходный к рынку период должна строится на трех основных принципах: приоритетность проблем социальной защищенности населения; повышение роли личного трудового дохода в удовлетворении социально культурных и бытовых нужд населения и ликвидация на этой основе иждивенчества; организация нового механизма финансирования социальной сферы, т.е. переход от государственного патернализма к социальному партнерству.

Таким образом, в целях создания эффективной системы социальной зашиты населения, в условиях переходного периода необходимо использовать как опыт, накопленный в предыдущий период развития, так и положительный зарубежный опыт и трансформировать его с учетом особенностей нашей страны [11, с.57].

Начиная реформы 90-х годов, мало кто в Российской Федерации мог предположить, что страна с целым «букетом» застаревших эконо­мических, социальных и политических болезней сможет осуществить буквально за десятилетие «прорыв» от тоталитарной экономической системы к рыночной. Однако этот переход потребовал создания ком­плекса абсолютно новых для России институтов - института частной собственности, института работодателей, института современного ме­неджмента, независимой судебной системы и т. п.

Изменения, коснувшиеся социальной, политической и экономиче­ской среды, носили поистине глобальный характер. Естественно, что это серьезнейшим образом сказалось на жизни населения. Высокий уровень инфляции, хронические задержки с выплатой заработной пла­ты, ликвидация рабочих мест - вот те реальные последствия, кото­рые обрушились на граждан в начале реформ. Почти каждая россий­ская семья испытала на себе тяжесть трансформации экономики.

В этих непростых условиях государство должно было каким-то образом нивелировать негативные последствия политики реформ. И главным инструментом, который позволил все-таки сохранить от­носительный социальный мир и обеспечить если уж не прямую под­держку, то, во всяком случае, сохранение нейтралитета населения страны по отношению к проводимой экономической политике, была социальная политика [34, с.25].

В первые годы экономических реформ государство пошло по наи­более реальному пути: оно формально сохранило большинство дейст­вовавших в социалистической экономике социальных льгот и даже, более того, приняло ряд законов, которые опять-таки формально уве­личивали уровень социальной защищенности граждан. На время это обеспечило правительству возможность сосредоточить усилия на со­здании рыночных институтов, и прежде всего на формировании эф­фективного собственника. Однако по мере продвижения вперед уже социальная политика стала тормозить социально-экономическое раз­витие страны. Неопределенность ее целей и объектов воздействия, сохранение распределительных, патерналистских принципов приводи­ли к тому, что реализация всех государственных социальных обя­зательств (в форме различных льгот, услуг, пособий и выплат) тре­бовала расходов, превышающих реальные возможности бюджетной системы. Кроме того, значительная часть ресурсов государственного бюджета, выделяемых на социальные нужды, тратилась неэффектив­но. Помощь от государства получали не только бедные, но и богатые семьи, причем сложилась парадоксальная ситуация: чем большим уровнем материальных благ обладала семья, тем больше социальных трансфертов она получала от государства (например, дотации по жи­лищно-коммунальным услугам, электроэнергии, теплу и т. п.).

Естественно, такое положение не могло оставаться неизменным. Логика рыночных реформ требовала кардинальной перестройки соци­альной системы. Государство должно было более четко определиться с целями социальной политики, принципами ее построения, источни­ками финансирования, а также создать механизмы, которые не только бы четко идентифицировали получателей социальной помощи, источ­ники выплат, но и обеспечили бы ее доведение до конкретного потре­бителя в тех количествах, которые были бы «по плечу» государствен­ному бюджету и которые обеспечивали необходимый уровень эффективности социальной политики [34, с.11].

Начиная со второй половины 90-х годов федеральное правитель­ство приступило к решению этих задач. Основным стимулом к этому была потребность государства минимизировать уровень государствен­ных расходов и добиться сбалансированности федерального и местных бюджетов.

Первой ласточкой в этом направлении стала попытка провести ревизию социальных обязательств, иными словами, подсчитать, кому и сколько должно государство в рамках провозглашенных социальны­ми законами льгот и компенсаций. Одна часть задачи была достаточ­но успешно решена: выяснилось, что в законах было прописано более 150 категорий граждан, которые имели право на разные виды льгот и социальных выплат. Что касается второй части задачи - подсчета общего объема обязательств, - то она оказалась практически не вы­полнима. Федеральное правительство просто не имело необходимой административной статистики: по сложившейся практике большая часть льгот и выплат должна была оказываться на муниципальном уровне и финансироваться из местных бюджетов. В региональных бюджетах денег на реализацию федеральных законов, как правило, не было, поэтому де-факто многие льготы оказывались на без компенсационной основе различными государственными коммунальными пред­приятиями или поставщиками услуг (энергетическими и транспортны­ми компаниями) без соответствующего отражения в федеральном и местных бюджетах.

Запутанность схемы предоставления льгот сделала работу по выяв­лению реальной цифры стоимости социальных льгот невозможной. Не­сколько проектов, реализованных Минфином России в этой области, позволили только приблизительно оценить уровень расходов. В конечном итоге устоялась некоторая экспертная цифра в 6 триллионов рублей.

Одновременно с попыткой подсчитать общий уровень социальных расходов государство стало пытаться внедрять эффективные методы управления этими расходами. Понятно, что в условиях бюджетного дефицита и экономического кризиса основной метод, который мог в значительной степени повысить результативность социальной полити­ки, заключался во внедрении адресной системы оказания социальной помощи. Это подразумевало отказ от статусного принципа оказания социальной помощи, когда условием входа в систему было формаль­ное отнесение человека к той или иной социальной категории (напри­мер, военнослужащий, ветеран, пенсионер, чернобылец и т. п.) [34, с.15].

Кроме того, необходимо было осуществить ревизию целей социа­льной политики. В централизованной экономике социальная политика была перегружена несвойственными ей задачами. Например, целый свод законов был призван решать проблему привлечения трудовых ресурсов в отрасли и регионы с тяжелыми условиями труда и прожи­вания. Другие законы стимулировали рождаемость, повышение уров­ня квалификации, повышали престижность работы в государственных органах и т. д.

Рыночная же система социальной защиты должна была сделать своим объектом граждан, которые подвергаются социальным рискам и которые не в состоянии самостоятельно преодолеть их негативные по­следствия.

Механизм реализации адресной системы социальной защиты предполагает, что государственные органы, ответственные за проведе­ние социальной политики, имеют необходимую методологию, на осно­вании которой можно сделать вывод: может ли гражданин иметь пра­во на помощь со стороны государства. Главным критерием для этого выступает уровень дохода семьи.

Однако внедрение адресной системы социальной защиты не мо­жет быть ограничено только этим элементом. Для ее реального во­площения в жизнь необходима целая система, которая предполагает:

- четкое определение целей и задач социальной политики;

- выделение как объекта социальной помощи не отдельного граж­данина, а в первую очередь семьи;

- создание единой учетной базы (обеспечивающей реальную оценку уровня нуждаемости граждан);

- разработку системы социальных стандартов (устанавливающих количественные и качественные нормативы социальной помощи);

- создание механизма бюджетирования социальных платежей (который включает в себя прогнозирование численности получателей финансовой помощи, планирование структуры социальных платежей, разработку финансовых норм и нормативов оказания социальной по­мощи и предоставления социальных услуг, оценку экономической и социальной эффективности социальных расходов и т. п.);

- формирование финансового механизма предоставления помощи (четко определяющего источники социальных выплат и предоставле­ния льгот, а также форму и способы доведения материальных ресур­сов до конкретных граждан).

Только при наличии всех этих элементов можно говорить о ре­альном существовании адресной социальной помощи, которая соот­ветствует реалиям рыночной экономики. Учитывая это, понятно, что работа по совершенствованию системы управления социальными рас­ходами не могла быть одномоментной - потребовались значительные усилия для того, чтобы стронуть «воз» с места. В этой работе необходимо участие не только целого ряда министерств, которые отвечают за реализацию собственно социальной политики (например, Мини­стерство труда и социального развития, Министерство здравоохра­нения, Министерство образования), но и других ведомств, непо­средственно участвующих в «распределении» социального пирога - Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли.

В условиях постоянного сокращения социальных расходов и более высоких приоритетов в других областях государственной политики (экономической, институциональной) социальная сфера оказывалась на правах Золушки. Поэтому вполне естественным было желание специалистов социальной сферы добиться установления четких проце­дур в рамках бюджетного процесса. Реализация этих процедур, по мнению специалистов Минтруда, позволила бы иметь ясное представ­ление всем участникам бюджетного процесса о следующем:

- на какие цели выделяются деньги из федерального бюджета;

- что является основанием для расчета потребности в тех или иных видах социальных расходов;

- каков критерий эффективности этих расходов;

- что является основанием для отклонения запросов на выделе­ние бюджетных ресурсов на социальные цели [34, с.16].