Механизм управления расходами на социальную сферу

Управление социальными расходами доста­точно сложный процесс. Он не укладывается в простую схему, так как связан не только с процедурами финансового планирования и контроля за эффективностью произведенных расходов. Кроме того он включает в себя элементы, направленные на выбор стратегии управления социаль­ными расходами, а также конкретных моделей ее реализации.

Управление социальными расходами происходит в нескольких управленческих контурах: институциональном, налогово-бюджетном, социального бюджетирования, административном.

Институциональныйконтур управления осуществляется на уровне государства в целом. Это высший уровень. В сферу его полно­мочий входит определение общих условий осуществления социальных расходов.

Основными участниками данного уровня управления являются Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент и Правительство, посколь­ку именно они осуществляют принятие законодательных актов.

Налогово-бюджетный контур управления осуществляется также на уровне государства. Он включает в себя систему отношений, определяющих источники, принципы, уровни, размер, структуру и по­рядок финансирования социальных расходов.

Участниками данного процесса выступают уже не высшие органы исполнительной и законодательной власти, а федеральные министер­ства и ведомства и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К этим участникам относятся: во-пер­вых, органы, отвечающие за разработку бюджета и налоговой политики (Минфин России, Министерство по налогам и сборам, Минэконом­развития России); во-вторых, отраслевые министерства и ведомства, курирующие определенные направления реализации социальной поли­тики (Министерство труда, Министерство культуры, Министерство образования, Министерство здравоохранения); в-третьих, региональ­ные правительства.

Более низким уровнем управления социальными расходами явля­ется уровень социального бюджетирования.

Социальное бюджетирование - контур управления, которое реализуется на уровне конкретных участников. Он включает не толь­ко планирование социальных расходов, но и их непосредственное ис­полнение. Таким образом социальное бюджетирование представляет из себя комплекс отношений, складывающихся между его участника­ми по поводу финансового планирования, исполнения и оценки соци­ально-экономической эффективности конкретных статей бюджетных расходов на социальные цели. Социальное бюджетирование осуществ­ляется на основе применения специализированных процедур и мето­дологий [37, с.28].

К участникам социального бюджетирования относятся: министер­ства и ведомства (включая их функциональные подразделения), реги­ональные правительства (в том числе региональные социальные мини­стерства и департаменты), а также оказывающие социальную помощь (услуги) государственные учреждения и предприятия (государствен­ные и негосударственные) - получатели финансовых ресурсов.

В рамках социального бюджетирования решаются следующие за­дачи:

- определяются приоритеты социальных расходов;

- прогнозируется количество получателей социальной помощи по отдельным направлениям социальной защиты (в отраслевом и регио­нальном разрезах);

- формируется структура социальных расходов по конкретным видам социальных услуг или видам социальной помощи;

- рассчитывается потребность в социальных расходах;

- разрабатываются финансовые нормативы затрат на оказание социальных услуг или видов социальной помощи (социальных по­собий);

- осуществляется исполнение социальных расходов;

- проводится сбор и анализ административных данных, характе­ризующих процесс оказания социальных услуг и социальной помощи (выплат) нуждающимся гражданам;

- анализируется эффективность оказания социальных услуг и со­циальных выплат (по видам и группам);

- формируются предложения по сокращению видов социальных расходов, изменению их структуры;

- готовятся предложения по изменению техники расчетов потреб­ности в социальных услугах и социальных выплатах.

Социальное бюджетирование предполагает, что на данном уровне его участники, исполняя федеральные законодательные акты, действу­ют согласно принятым процеду­рам. Именно на данном уровне управления производится основная оценка эффективности всех видов социальных затрат.

Более низким уровнем управления социальными расходами явля­ется административный контур управления.

Административный контур управления предполагает регулиро­вание отношений, которые связаны с непосредственным исполнением социальных услуг и выплат (оказанием услуг конкретным граж­данам). Основными участниками административного контура управле­ния являются государственные социальные учреждения (например, центры занятости, районные и городские органы социального обеспе­чения и т. п.) или предприятия (протезно-ортопедические, центры со­циальной реабилитации, учебные центры и т. п.).

К основным задачам административного контура управления относится:

- проверка прав граждан на оказание социальной помощи или предоставление социальных услуг (в соответствии с действующими нормативными актами и ведомственными правилами);

- исполнение социальных расходов (через оказание услуг и вы­платы социального характера);

- анализ и управление производительностью оказания социальных услуг;

- анализ и управление эффективностью оказания услуг;

- формирование административных данных, характеризующих процесс оказания социальной помощи и предоставления социальных услуг (формирование базы данных по конкретным получателям соци­альной помощи или социальных услуг, подготовка бюджетно-финан­совой отчетности о произведенных расходах, подготовка отчетов о ка­честве и количестве предоставленных услуг);

- подготовка запросов в вышестоящие организации по объемам и структуре расходов на оказание помощи и предоставление услуг насе­лению.

Все контуры управления социальными расходами связаны между собой посредством обмена данными и, дополняя друг друга, создают общую систему администрирования или так называемый бюджетный цикл.

Механизм управления имеет не только вертикальную, но и гори­зонтальную структуру, которая условно может быть представлена в виде модели социального бюджетного процесса.

Бюджетный процесс социальной политики представляет собой систему взаимосвязанных процедур, предназначенных для управления разработкой, финансированием и реализацией социальной политики государства [37, с.30].

Специфика бюджетирования в Российской Федерации заключа­ется в интеграции стратегического и финансового планирования. Це­лесообразность такого подхода обусловлена тем, что в России учреж­дения социальной сферы почти полностью находятся в ведении государственных и муниципальных органов власти, а основным источ­ником для финансирования социальных расходов являются бюджеты всех уровней, а также государственные внебюджетные социальные фонды. Государство в таком случае выполняет функции как стратеги­ческого планирования, так и распределения ресурсов, оперативного управления реализацией социальной политики и контроля за эффек­тивностью данной работы.

Бюджетные процедуры объединены в цикл, который с точки зре­ния периода его реализации может быть:

- в пределах двух лет (года, предшествующего планируе­мому, и собственно финансового года), когда речь идет о годовом бюджете;

- в пределах среднесрочного периода (двух-трех лет), когда речь идет о перспективном финансовом плане^.

Бюджетирование социальной политики включает следующие основные этапы:

- прогнозирование социального бюджета, включая прогноз со­циально-экономического развития страны;

- определение целей социального бюджета, в том числе страте­гическое планирование;

- планирование социального бюджета, включая финансовое планирование;

- согласование и утверждение социального бюджета;

- исполнение социального бюджета (финансирование социаль­ной политики);

- мониторинг и контроль социального бюджета.

Очевидно, что прогнозирование социального бюджета отчасти базируется на данных мониторинга его исполнения в предыдущем пери­оде, поэтому точка отсчета бюджетных процедур является достаточно условной [34, с.40].

Прогнозирование со­циального бюджета предполагает разработку прогнозов различных аспектов социальной политики:

- прогноз состояния социально уязвимых категорий населения (демографической структуры населения, уровня жизни и доходов на­селения, уровня безработицы, потребности населения в бюджетных услугах и др.);

- прогноз развития системы учреждений социальной сферы (образовательных, медицинских, социальных и др.);

- прогноз влияния факторов внешней среды (например, макро­экономических параметров развития Российской Федерации).

Результаты прогноза социального бюджета используются при определении целей и задач социальной политики на очередной год, среднесрочную и долгосрочную перспективу, при планировании меро­приятий социальной политики и объемов их финансирования.

Данные прогноза социальной политики предоставляют первичную информацию для определения целей социального бюджета как одного из важнейших инструментов реализации социальной политики.

Определение целей социального бюджета имеет большое зна­чение для бюджетного процесса в целом. Иерархия целей социаль­ной политики тесно связана с периодом, необходимым для их дости­жения. Общие цели социальной политики определяются на долгосрочную перспективу и формулируются качественными кате­гориями.

В отличие от общих целей цели на среднесрочную перспективу характеризуются более конкретными количественными показателями. Кроме того, они могут содержать определенную иерархию (с точки зрения последовательности достижения или важности в решении об­щих целей социальной политики).

Цели социальной политики на очередной год представляют собой количественные величины, которые отражают изменение набора пока­зателей, характеризующих состояние целевых групп населения (мало­обеспеченных семей, инвалидов, детей-сирот и др.).

Ограничения, возникающие при реализации бюджетного процес­са по различным причинам (например, недостаточные финансовые ресурсы), вынуждают устанавливать приоритеты между целями со­циальной политики. Приоритеты социальной политики могут быть определены исходя из различных критериев, например уровня со­циально-экономического развития регионов, степени нуждаемости разных групп населения, социальной значимости направлений соци­альной политики, наличия достаточного уровня ресурсов для их реа­лизации.

Определение целей социальной политики дополняется разработ­кой так называемых социальных стандартов. Под социальными стандартами понимается количественное выражение уровня социальной защищенности или объема предоставляемых социальных льгот или благ гражданам, нуждающимся в социальной защите [34, с.60].

Социальные стандарты, в свою очередь, могут рассматриваться как разновидность приоритетов социальной политики, определяемых го­сударством. Внедрение или изменение социальных стандартов неизмен­но ведет к изменению объемов бюджетных расходов на социальную по­литику. К важнейшим государственным социальным стандартам можно отнести: минимальный размер оплаты труда и пенсий, прожиточный ми­нимум («потребительская корзина»), государственные стандарты на образовательные, медицинские и социальные услуги населению.

Необходимость координации целей и приоритетов социальной политики обусловлена противоречиями, возникающими между федеральными органами исполнительной власти в процессе их определе­ния. Согласованная и утвержденная правительством программа реали­зации социальной политики в стране является нормативно-правовой базой для проведения следующих этапов бюджетного процесса. Осо­бенно важной роль программного документа становится на этапе со­гласования социального бюджета.

Цели и приоритеты социальной политики являются основой для планирования социального бюджета: разработки мероприятий, направ­ленных на их достижение, определения необходимых финансовых за­трат. Кроме того, в рамках мониторинга социальной политики ее ре­зультаты сравниваются с заявленными целями.

Планирование социальногобюджета - это следующий этап бюджетного цикла. Планирование социального бюджета представляет из себя набор процедур, в ходе реализации которых осуществляется определение количественных показателей финансовых затрат на реа­лизацию отдельных направлений социальной политики. Оно включает в себя целый ряд задач, результатом которых является бюджетная заявка. К ним относятся:

- разработка мероприятий социальной политики;

- разработка целевых показателей реализации мероприятий со­циальной политики;

- разработка финансовых (стоимостных) показателей социаль­ного бюджета;

- оценка ожидаемой эффективности расходов социального бюд­жета.

Разработка мероприятий социальной политики и целевых показа­телей их реализации осуществляется с учетом целей и задач государ­ственной социальной политики, сформулированных и утвержденных на предыдущем этапе.

Важнейшим элементом планирования социального бюджета яв­ляются финансовые нормативы - количественные показатели, отражающие допустимый с точки зрения бюджетной политики уровень материальных затрат на оказание каких-либо видов соци­альных услуг или осуществление выплат пособий, предоставление льгот и т. п.

Нормативы финансовых затрат определяются на основе государ­ственных социальных стандартов с учетом региональной дифференци­ации уровня цен, утвержденных тарифов на жилищно-коммунальные услуги и энергоносители, средний уровень цен на приобретение необ­ходимых товаров или услуг, которые используются при реализации мероприятий социальной политики.

Разработка финансовых показателей социального бюджета осуще­ствляется на основе утвержденных целевых показателей реализации мероприятий социальной политики на очередной год и финансовых нормативов.

Результаты расчета финансовых показателей социального бюдже­та и оценки ожидаемой эффективности расходов социального бюдже­та называются финансово-экономическим обоснованием бюджетной заявки, которое играет немаловажную роль при согласовании социального бюджета.

Согласование социального бюджета,в сущности, является продолжением политического диалога, начало которого было поло­жено в процессе координации целей социальной политики. Однако если программный документ, утвержденный правительством на первом этапе, характеризуется преимущественно качественными по­казателями, то в данном случае речь идет о конкретных мероприяти­ях и финансовых затратах.

Основными участниками процедуры согласования социального бюджета выступают федеральные органы исполнительной власти, осу­ществляющие формирование и реализацию социальной политики, и федеральный орган, ответственный за исполнение бюджета. Арбитром в процессе согласования бюджетной заявки является правительство, которое представляет проект федерального закона о бюджете в орган законодательной власти.

С момента принятия закона о бюджете начинается исполнение социального бюджета. Министерство финансов состав­ляет сводную бюджетную роспись, которая доводится до федеральных органов исполнительной власти. Распределение средств федерального бюджета по регионам осуществляется федеральными органами ис­полнительной власти в пределах объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных бюджетной росписью.

Региональные органы исполнительной власти и территориальные органы министерств и ведомств распределяют доведенные объемы бюджетных ассигнований по подведомственным бюджетополучателям на местном уровне.

Финансирование мероприятий социальной политики осуществля­ется на региональном и местном уровнях в пределах лимитов бюджет­ных обязательств, утвержденных вышестоящими распорядителями бюджетных средств.

В рамках исполнения бюджета выделяется еще одна важная ста­дия - это мониторинг социального бюджета.

Мониторинг социального бюджетаосуществляется в процессе бюджетного финансирования и реализации мероприятий социальной политики. Система мониторинга социального бюджета предназначена для контроля за целевым характером и эффективностью использования бюджетных средств и включает следующие основные элементы:

- подсистему сбора информации о реализации социальной по­литики;

- подсистему анализа и оценки результатов реализации соци­альной политики;

- подсистему подготовки и принятия управленческих решений о реализации социальной политики.

В рамках мониторинга социального бюджета производится оценка:

- целевого характера использования бюджетных средств;

- выполнения плановых показателей финансирования и реали­зации мероприятий социальной политики;

- социально-экономических последствии реализации мероприя­тий социальной политики;

- степени достижения целей социальной политики.

По результатам оценки вышеуказанных характеристик разрабаты­ваются управленческие решения, регламентирующие:

- цели и приоритеты социальной политики;

- плановые показатели финансирования и реализации социаль­ной политики;

- распределение бюджетных средств на финансирование соци­альной политики.

Данные мониторинга социального бюджета используются при подготовке прогноза показателей, необходимых для подготовки проек­та бюджета на следующий год, а также для уточнения прогноза соци­ального бюджета на среднесрочную перспективу.

Таким образом, цикл социального бюджета состоит из нескольких важных стадий, которые, взаимно дополняя друг друга, образуют бес­прерывный процесс: конец одного этапа означает начало другого.