Анализ изменений законодательства в области защиты вкладов

Подготовка к созданию системы страхования (гарантирования) вкладов в нашей стране началась еще с 90-х годов, практически сразу после того, как банковская и финансовая системы страны столкнулись со случаями массовых банкротств финансовых институтов, на законных или незаконных основаниях привлекавших средства населения во вклады.

Так, в соответствии с п.2 Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1184 "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации" (с изм. от 27 апреля 1995 г.) Центральному банку Российской Федерации было рекомендовано для обеспечения защиты сбережений граждан России ускорить создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений Российской Федерации, привлекающих средства граждан. Устанавливалось, что в случаях, предусмотренных законодательством РФ, сохранность вкладов может гарантироваться государством за счет средств Федерального фонда страхования активов банковских учреждений Российской Федерации, привлекающих средства граждан.

При разработке новой редакции Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" (в редакции Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР"", вступившего в силу 3 февраля 1996 г., далее Закон о банках) была коренным образом переработана глава VI "Сберегательное дело".

Прежний вариант названной главы в основном содержал положения, обеспечивающие возможность негосударственным кредитным институтам, которые в 1990 г. только начали создаваться, привлекать средства населения во вклады и, следовательно, ставил целью демонополизацию рынка частных вкладов. В современной редакции закона эта глава призвана закрепить механизмы, которые были бы способны обеспечить стабильность развития рынка частных вкладов.

Нормы, содержащиеся в главе "Сберегательное дело", определяют лишь часть путей регулирования института вклада и обеспечения сохранности вкладов. Правоотношения, возникающие по поводу привлечения денежных средств граждан во вклады, регламентируются также рядом иных статей Закона о банках (в частности, ст.26, устанавливающей принципы банковской тайны), главами 44 и 45 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также некоторыми иными федеральными законами.

Согласно ст.36 Закона о банках, вклад - это денежные средства в валюте Российской Федерации или иностранной валюте, размещаемые физическими лицами в целях хранения и получения дохода.

Привлечение средств во вклады оформляется договором в письменной форме в двух экземплярах, один из которых выдается вкладчику.

Доход по вкладу выплачивается в денежной форме в виде процентов. Вклад возвращается вкладчику по его первому требованию в порядке, предусмотренном для вклада данного вида федеральным законом и соответствующим договором.

Сохранность и возврат вкладов физических лиц в банках, созданных государством, и банках, в уставном капитале которых государству принадлежит более 50% голосующих акций (долей), гарантируются государством в порядке, предусмотренном федеральными законами.

Статьи 36 и 37 Закона о банках содержат важные условия, касающиеся субъектов договора банковского вклада. В частности, ч.2 ст.36 устанавливает, что вклады принимаются только банками, имеющими такое право в соответствии с лицензией, выдаваемой Банком России. Таким образом, закон ставит два условия, при соблюдении которых у лица возникает право на привлечение денежных средств во вклады:

- во-первых, это лицо должно быть банком и, следовательно, отвечать требованиям ч.2 ст.1 Закона о банках;

- во-вторых, этот банк должен иметь отдельную лицензию на привлечение денежных средств населения во вклады.

Следовательно, неправомерно привлечение денежных средств населения во вклады любым лицом, не являющимся банком или не имеющим упомянутой лицензии. Лица, не имеющие такой лицензии и привлекающие средства населения во вклады, несут гражданскую, административную и уголовную ответственность.

В части 3 ст.36 Закона о банках установлены основные принципы получения указанной лицензии. Так, данной нормой определено, что право привлекать во вклады денежные средства физических лиц предоставляется банкам, с даты государственной регистрации которых прошло не менее двух лет. При слиянии банков указанный период рассчитывается по банку, имеющему более раннюю дату государственной регистрации. При преобразовании банка этот срок не прерывается.

Банк России издал особые правила, которые касаются лицензирования деятельности банков по привлечению средств граждан во вклады. Эти правила содержатся, в частности, в инструкции Банка России "О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности" от 23 июля 2000 г. N 75-И. В соответствии с п.13.1 указанной инструкции банк, желающий привлекать средства граждан во вклады, должен:

а) быть финансово устойчивым в течение последних шести месяцев;

б) соблюдать установленные Банком России требования к размеру капитала;

в) выполнять обязательные резервные требования Банка России;

г) не иметь задолженности перед федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации, местным бюджетом и государственными внебюджетными фондами;

д) иметь соответствующую организационную структуру, включающую службу внутреннего контроля;

е) выполнять квалификационные требования Банка России к сотрудникам кредитной организации;

ж) соблюдать технические требования, включая требования к оборудованию, необходимому для осуществления банковских операций.

Банк, желающий привлекать средства населения в иностранной валюте, получает специальную лицензию на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях и иностранной валюте. Она предоставляется при наличии лицензии на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения средств физических лиц).

Положения о лицензировании деятельности банков по привлечению денежных средств граждан во вклады важны с точки зрения создания системы защиты населения от недобросовестных контрагентов, которые, привлекая средства граждан, не обеспечивают условий возврата денег. Не случайно в ч.2 ст.36 Закона о банках говорится о том, что банки обеспечивают сохранность вкладов и своевременность исполнения своих обязательств перед вкладчиками. Банки, как и любые юридические лица, отвечают по своим обязательствам перед вкладчиками всем своим имуществом (п.1. ст.56 ГК РФ), включая обязательные резервы, которые могут быть направлены на исполнение обязательств кредиторов кредитной организации после отзыва лицензии (ст.38 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", п.7.3 положения Банка России от 30 марта 1996 г. N 37 "Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации" (с изм. и доп.).

Кроме того, Закон о банках предусматривает создание специальных организаций (фондов) обязательного и добровольного страхования вкладов для защиты интересов вкладчиков.

Банки должны сообщать вкладчикам о способах обеспечения исполнения обязательств перед ними (ч.1. ст.8 Закона о банках, п.3 ст.840 ГК РФ).

В соответствии с Законом о банках вкладчик - физическое лицо обладает большей правовой и экономической защитой по сравнению с юридическими лицами. Так, ст.36 Закона о банках устанавливает дополнительные гарантии государства для вкладчиков банков - физических лиц, если указанные банки созданы государством либо в их уставном капитале государству принадлежит более 50% голосующих акций (долей). Указанная норма ст.36 уточнена в п.1 ст.840 ГК РФ, где определено, что возврат вкладов граждан банком, в уставном капитале которого более 50% акций или долей участия имеют Российская Федерация и (или) субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования, гарантируется их субсидиарной ответственностью по требованиям вкладчика к банку в соответствии со ст.399 ГК РФ. Указанная ответственность государства наступает не только в случае неплатежеспособности банка (ст.56 ГК РФ), но и в случае отказа банка-должника от удовлетворения требований вкладчика либо при неполучении вкладчиком ответа на заявленное требование в разумный срок.

Согласно ст.38 Закона о банках, для обеспечения возврата привлекаемых банками средств граждан и компенсации потерь дохода по вложенным средствам создается Федеральный фонд обязательного страхования вкладов. Участниками Федерального фонда обязательного страхования вкладов являются Банк России и банки, привлекающие средства граждан. Порядок создания, формирования и использования средств федерального фонда обязательного страхования вкладов определяется федеральным законом*(2)

В соответствии со ст.39 Закона о банках последние имеют право создавать также фонды добровольного страхования вкладов для обеспечения возврата вкладов и выплаты доходов по ним. Фонды добровольного страхования вкладов создаются как некоммерческие организации. Число банков - учредителей фонда добровольного страхования вкладов должно быть не менее пяти, их совокупный уставный капитал не может быть менее 20-кратного минимального размера уставного капитала, определенного Банком России для банков на дату создания фонда. Порядок создания, управления и деятельности фондов добровольного страхования вкладов определяется их уставами и федеральными законами. Банк обязан поставить клиентов в известность о своем участии или неучастии в фондах добровольного страхования вкладов. В случае участия в фонде добровольного страхования вкладов банк информирует клиента об условиях страхования. Формулировки, примененные законодателем в Законе о банках, не дают возможности однозначно ответить на вопрос о форме фондов добровольного страхования, так как термин "фонд добровольного страхования" может толковаться как имя собственное. Вместе с тем целям и задачам названных фондов более всего соответствует такая организационно-правовая форма, какую, с точки зрения действующего законодательства о некоммерческих организациях, имеют именно фонды.

Практика показала, что эта форма защиты вкладов не получает распространения, возможно, потому, что подобные банковские объединения предполагают определенную степень доверия участников друг к другу. Только в Петербурге функционирует такого рода объединение, созданное при поддержке ГУ Банка России по г. Санкт-Петербургу, хотя попытки предпринимались и в других регионах России.

3.3. Гражданский кодекс Российской Федерации и регулирование
вопросов защиты вкладчиков

Нормы, связанные с защитой вкладов, содержатся, в частности, в ГК РФ. Отметим сразу: положения Кодекса в отношении вкладов весьма противоречивы и в целом ряде случаев порождают серьезные проблемы.

В частности, в соответствии с п.1 ст.64 ГК РФ (в редакции Федерального закона от 20 февраля 1996 г. N 18-ФЗ) при ликвидации банков вкладчики - физические лица признаются кредиторами первой очереди, их требования имеют преимущество перед требованиями иных кредиторов. Таким образом, частные вкладчики получают возможность удовлетворять свои требования к банку за счет самых ликвидных активов, например, за счет средств, депонированных в обязательных резервах. Указанное положение ГК РФ достигает положительного эффекта - значительно снижается социальное напряжение на этапе ликвидации банка. Данная мера признается международной практикой в качестве замены системы гарантирования вкладов в странах со стабильной банковской системой. Однако то обстоятельство, что большинство активов ликвидируемого банка распределяется среди граждан, во многом становится препятствием для обращения в суд с заявлением о банкротстве банка крупных кредиторов - юридических лиц, которым, как правило, достается незначительный процент от конкурсной массы. Выручаемая ими сумма не во всех случаях покрывает даже судебные издержки. Кроме этого, страдают кредиторы, обязательства которых обеспечены залогами.

В ГК РФ содержится и ряд положений, которые оказывают скорее отрицательное воздействие на решение проблемы защиты вкладов.

Так, ГК РФ различает два вида договора - банковского вклада (гл.44) и банковского счета (гл.45), указывая, что к правоотношениям, связанным с договором банковского вклада, применяются правила банковского счета, если иное не установлено законом и не вытекает из существа договора банковского вклада (п.3 ст.834 ГК РФ). Учитывая эти положения, Закон о банках также выделяет два вида банковских операций: привлечение средств во вклады (п.1 ч.1 ст.5) и открытие и ведение счетов юридических и физических лиц (п.3 ч.1 ст.5).

С правовой точки зрения, не существует разницы между вкладом до востребования и банковским счетом. Более того, в международной практике расчетный счет рассматривается как вклад до востребования. Однако в результате указанной недоработки Кодекса право на привлечение средств физических лиц во вклады возникает у банков через два года после государственной регистрации, в то время как заниматься эмиссией платежных карт и открывать карт-счета для физических лиц они были бы теоретически вправе сразу же после получения лицензии на открытие и ведение счетов.

Должны ли гарантироваться такого рода счета? Безусловно, если мы их признаем вкладами до востребования (эта позиция отражена в проекте федерального закона "Об обязательном гарантировании вкладов граждан в банках"). Не должны, если мы считаем их просто расчетными счетами (эта точка зрения была сформулирована при переводе обязательств из ряда банков в Сбербанк). Так путаница в теории порождает серьезные проблемы на практике.

Еще одна проблема порождена положением п.2 ст.837 ГК РФ, в силу которого вкладчик вправе в любой момент изменить условия договора банковского вклада, потребовав его возвращения. В соответствии с указанным положением можно на законных условиях изменить правовой статус срочных вкладов и вкладов, заключенных на иных условиях, чем вклады до востребования. По сути, срочные вклады и вклады, заключенные на иных условиях, чем вклады до востребования, в силу одностороннего волеизъявления могут стать вкладами до востребования, а вкладчик при этом несет наказание лишь в виде снижения дохода вклада до уровня дохода, который обычно выплачивается по вкладам до востребования, если иное не предусмотрено договором. Этим правилом и воспользовались вкладчики в период, предшествующий 17 августа 2000 г. и сразу после него, в массовом порядке изымая средства из банков, что в немалой степени способствовало банкротству ряда из них. В международной же практике существуют вполне понятные ограничения свободы изъятия срочных вкладов, в разных странах неодинаковые по степени жесткости.

Обратим внимание, что ГК РФ и Закон о банках содержат важные с точки зрения работы банков в условиях инфляционных процессов положения о праве банков в одностороннем порядке изменять ставку процентов, выплачиваемых по вкладу. В соответствии с п.3. ст.837 ГК РФ определенный договором банковского вклада размер процентов на вклад, внесенный гражданином на условиях его выдачи по истечении определенного срока либо по наступлении предусмотренных договором обстоятельств, не может быть односторонне уменьшен банком, если иное не предусмотрено законом. Согласно ч.2. ст.29 Закона о банках, кредитная организация не имеет права в одностороннем порядке изменять процентные ставки по кредитам, вкладам (депозитам), комиссионное вознаграждение и сроки действия этих договоров с клиентами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или договором с клиентом. Как видим, законом, отличным от ГК РФ, установлено правило, позволяющее банку в одностороннем порядке изменять проценты, выплачиваемые по вкладу с гражданином, если это будет предусмотрено договором.

Суды общей юрисдикции долгое время не могли прийти к общему решению по вопросу о том, правомерна ли такая практика. Однако Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 23 февраля 2001 г. N 4-П однозначно признал не соответствующим статьям 34 и 55 (части 2 и 3) Конституции России положение ч.2. ст.29 Закона о банках, установив, что для предоставления банкам возможности снижать в одностороннем порядке ставки процента по договору с гражданином законодатель должен принять специальный федеральный закон, который бы определил основания, обусловливающие такую возможность. Конституционный Суд при этом исходил из необходимости реального соблюдения принципа равенства сторон договора, так как счел вкладчика банка более слабой стороной в договоре банковского вклада - договоре, который заключается как договор присоединения путем заполнения вкладчиком типовых форм.

Вместе с тем, по нашему мнению, Конституционный Суд не имел возможности проанализировать проблему взаимоотношений банка и вкладчика во всем многообразии ее аспектов, поскольку это не являлось задачей данного органа. Исходя из тех принципов, на которые опирался Конституционный Суд в своем решении, банк также можно (и должно!) рассматривать как слабую сторону договора банковского вклада, так как любой вкладчик вправе в любой момент потребовать возвратить ему вклад (п.2. ст.837 ГК РФ) и тем самым изменить условия договора банковского вклада, заключенного на иных условиях, чем в случае вклада до востребования. Это обстоятельство существенным образом сказывается на структуре баланса банка, если изъятия вкладов становятся массовыми.

Практическим следствием решения Конституционного Суда станет изменение тактики банков они будут вынуждены привлекать средства граждан лишь на короткие сроки. Это, в свою очередь, не позволит гражданам полноценно реализовывать свои права в области экономической деятельности с помощью размещения средств во вклады (ст.34 Конституции Российской Федерации). Кроме того, сокращение сроков привлечения банками пассивов неминуемо скажется на их возможности размещать средства в виде кредитов, т.е. поставит под угрозу стабильность денежно-кредитной системы и, следовательно, устойчивость денежной единицы - рубля (ст.75 Конституции Российской Федерации), а также повлечет удорожание услуг банков.

Иными словами, своим решением Конституционный Суд нарушил сложившуюся систему балансов во взаимоотношениях между банком и вкладчиками, и выходом из этой ситуации было бы не только принятие специального федерального закона, регулирующего вопрос о том, при каких условиях банк вправе снижать ставку процента по привлеченным во вклады средствам, но и внесение соответствующих изменений в ст.837 ГК РФ.