Становление принципа защиты прав человека в праве Европейского Союза

Внастоящее время основополагающий характер данного принципа для права ЕС и функционирования всех его институтов, органов, и организаций четко зафиксирован в учредительных договорах ЕС. В соответствии с. ним должны строиться их

328 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

отношения с гражданами ЕС и лицами, находящимися под его юрисдикцией, а также сотрудничество между государствами-членами.

Статья 2 ДЕС устанавливает: «Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, господства права и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам». Эти ценности являются общими для государств-членов, для общества которых характерны плюрализм, недискриминация, терпимость, справедливость, солидарность и равенство между женщинами и мужчинами. То есть ценности первого порядка являются базовыми для ЕС и государств-членов. Именно на их соблюдении внутри Союза и в его отношениях с внешним миром ЕС настаивает в первую очередь. Но этими ценностями общие характеристики, типичные для общества, сложившегося в государствах-членах, не исчерпываются. Ими являются также нед искри -минация, терпимость и т. д. Разница между двумя спискам» состоит в том, что лишь нарушение базисных ценностей может служить основанием для применения санкций. Правовое содержание положения об уважении прав человека раскрывается в ст. 6 ДЕС. В ней зафиксировано: «Союз уважает права, свободы и принципы, установленные в Хартии основных прав от 7 декабря 2000 года, как она была уточнена в Страсбурге 12 декабря 2007 года, которая имеет такую же юридическую силу. что и Договоры». В ней особо подчеркивается: «Основные права, как они гарантированы Европейской Конвенцией о запит прав человека и основных свобод и как они вытекают из конституционных традиций, общих для государств-членов, образуют общие принципы права Союза» (п. 3). Еще более определенное толкование этому положению дается в Протоколе «О праве на убежище для граждан государств — членов Европейского Союза». Согласно его преамбуле из п. 3 ст. 6 вытекает, что основные права, как они гарантированы ЕКПЧ, составляют часть права ЕС в качестве его общих принципов, и именно в таком качестве Суд ЕС должен обеспечивать их соблюдение Союзом.

Готовность ЕС защищать и отстаивать права человека подкреплена политическим механизмом контроля и возможностью введения санкций против государства-члена, своими действиями ставящего под сомнение основополагающие ценности интеграционного объединения. Он сконструирован та-

Глава19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 329

кпм образом, чтобы государство, против которого предпринимаются превентивные или принудительные меры, было лишено возможности не допустить их введения, но решение о таких мерах в то же время не принималось бы легковесно.

Статьей 7 ДЕС предусматривается возможность превентивных акций со стороны Совета ЕС, направленных на то, чтобы предотвратить негативное развитие событий в любой из стран региона ЕС. Таким образом, Союз начинает действовать уже на ранних стадиях кризиса, тогда, когда еще только вызревают условия, чреватые нарушением. Совет «может констатировать очевидную угрозу серьезного нарушения» государством-членом ценностей, перечисленных в ст. 2 ДЕС, и направить ему соответствующие рекомендации. Решение об этом принимается квалифицированным большинством в 4/5 голосов (п. 1). Голос заинтересованного государства при определении квалифицированного большинства не учитывается (ст. 354 ДФЕС). Для запуска процедуры необходимо мотивированное предложение либо Европарламента, либо 1/3 государств-членов или ЕК, заручившихся согласием Европарламента (п. 1). 1/3 подсчитывается по формуле «минус один». Согласие Европарламента считается полученным, если «за» выскажется не менее 2/3 депутатов, принявших участие в голосовании, составляющих абсолютное большинство от его списочного состава (ст. 354 ДФЕС). В преддверии констатации Совет в обязательном порядке заслушивает государство, столкнувшееся с указанными трудностями. С момента констатации государство, в котором возникла очевидная угроза ценностям ЕС, оказывается объектом постоянного мониторинга со стороны Совета (п. 1).

Если этого недостаточно, теперь уже Европейский Совет может констатировать наличие «серьезного и неоднократного нарушения» государством-членом ценностей, перечисленных в ст. 2 ДЕС. Решение о наличии нарушения принимается единогласно. Голос обсуждаемого государства не учитывается. Наличие воздержавшихся не является препятствием для его вынесения (ст. 354 ДФЕС). Инициировать решение могут 1/3 государств-членов или ЕК. Оно выносится по получении согласия Европарламента. Предварительно заслушиваются соображения правительства государства, обвиняемого в нарушении.

Для принятия вслед за констатацией решения Совета ЕС о введении санкций требуется уже только обычное квалифицированное большинство (п. За и ЗЬ ст. 238 ДФЕС). При его подсче-

330 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

те голос заинтересованного государства не учитывается (ст. 354 ДФЕС). Совет может временно приостановить осуществление им некоторых прав, вытекающих из применения договоров. Более подробно характер и объем эвентуальных санкций не указываются. Отмечается лишь необходимость принимать во внимание их возможные последствия для прав и обязательств физических и юридических лип. Конкретно в Договоре называется только лишение права участия в голосовании в Совете ЕС представителя правительства государства, допустившего нарушение. При этом оговаривается, что санкции не влияют на выполнение данным государством обязательств, возлагаемых на него Договором (п. 3). Также квалифицированным большинством Совет ЕС в дальнейшем может изменить или отменить введенные ранее санкции (п. 4 ст. 7).

В последнее время внимание ЕС к защите прав человека неуклонно растет. Ему потребовалось предпринять радикальные шаги для того, чтобы не допустить возможных негативных последствий расширения для целостности своего правового пространства, подкрепить копенгагенские критерии приема в свои ряды адекватным внутренним правовым развитием, предотвратить снижение уровня требований в области защиты прав человека. Тем более ввиду нарастания в регионе националистических настроений и невнятности ответа ЕС на эпизод с участием крайне правых в правительственной коалиции Австрии. Сказалось и стремление политического класса стран ЕС придать европейскому строительству большую легитимность, привлечь к его поддержке широкие слои населения, сделать Союз понятным и привлекательным для простого человека. Наконец, принятие Хартии и затем Лиссабонского договора явилось реакцией на определенный дефицит позитивных норм о защите прав человека в праве ЕС.

Глобальный процесс становления международных институтов и договорного закрепления прав человека не оказал существенного влияния на формирование Европейских Сообществ. На региональном уровне эта проблематика оказалась полностью в ведении Совета Европы. Разработанная им Конвенция о защите прав человека и основных свобод по своей действенности и институциональному обеспечению не имела себе равных. Ситуация в этом отношении не изменилась и сейчас. А лидеры и истеблишмент западноевропейских стран всегда выступали против параллелизма, конкуренции и ненужного дублирования

Глава19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 331

в построении международных структур. Совет Европы и ЕС прекрасно дополняли друг друга. На протяжении многих лет т>го было вполне достаточно.

И все же право ЕС как объединяющая регулятивная система не могло оставаться в стороне от магистрального направления развития национального права государств-членов, отражающего эволюцию сложившегося там правового сознания и основных характеристик гражданского общества. Интеграция, не учитывающая значения, придаваемого национальными конституциями, парламентами и правоприменительными органами правам человека, могла оказаться ущербной. Первым это почувствовал Суд ЕС. Он правильно оценил, что компетенция ЕС расширяется. Объем законодательной деятельности возрастает. Интересы личности перед лицом махины, в которую превращается ЕС, должны быть ограждены в такой же степени, как и в Щ взаимоотношениях с национальным государством и армией чиновничества. Иначе легитимность права ЕС окажется под сомнением. Будет все сложнее и сложнее доказывать верховенство, преимущественную силу и прямое действие права ЕС, настаивать на том, что в случае коллизии с национальными конституциями все равно должна применяться норма права ЕС, лаже если она и не подвергается контролю с точки зрения соответствия требованиям защиты и обеспечения прав человека.

Уже к концу 60-х гг. XX в. Суд ЕС отходит от своей перво-юкальной практики скорее нигилистического плана в отношении прав человека. Практика того времени может быть достаточно наглядно проиллюстрирована решениями по делам Сторк и Гайтлинг (1959 г.), в которых Суд ЕС отказался принять во внимание доводы о том, что акты Верховного органа ЕОУСдолжны были уважать положения Конституции ФРГ.

В решении по делу Штаудер (1969 г.) Суд ЕС при рассмотрении вопроса о нарушении системой социального обеспечения права на частную жизнь провозгласил, что будет защищать «основные права человека, как они вытекают из общих принципов права Сообщества».

Защита прав человека уверенно возводится Судом ЕС в разряд общих принципов права ЕС, которым должно соответствовать все вторичное законодательство и действия органов и институтов ЕС. Шаг за шагом он дает принципу защиты прав человека по праву ЕС все более емкое толкование. В частности, он уточняет, что этот принцип вытекает из конституционных

332 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав чел

традиций государств-членов. Начиная же с решения по лслу Нольд (1974 г.) и Рутили (1975 г.) Суд ЕС все чаще ссылается при выяснении его содержания на ЕКПЧ.

Со временем в практике Суда ЕС становятся распространенными отсылки к ЕКПЧ, что дает основание генеральному адвокату Суда Джекобсу заявить при анализе дела Босфорус: «В практических целях Конвенция может рассматриваться как право Сообщества и в качестве такового может быть исподыо-вана и в этом Суде, и в национальных судах во всех случаях, когда речь идет о законодательстве Сообщества...»¹

В немалой степени более широкому применению Судом ЕС принципа защиты прав человека содействовало возникшее в 1970-е гг. между ним и Федеральным конституционным судом ФРГ противостояние. Суд ЕС настаивал на том, что Федеральный конституционный суд не вправе высказываться о недействительности актов ЕС ни при каких обстоятельствах, пусть лаже он и считает, что они противоречат конституционному праву ФРГ и, в частности, положениям, гарантирующим уважение основных прав человека. В свою очередь, Федеральный конституционный суд соглашался подчиниться только в случае соблюдения ряда условий, в числе которых — эффективная зашита конкретного кодифицированного перечня прав человека по праву ЕС. Найденное решение в литературе по праву ЕС свя)ы-вают прежде всего с делами Соланж I и IT, отразившими эволюцию подхода к проблеме Суда ЕС и высших национальных судов.

Практика Суда проложила путь к закреплению приверженности ЕС уважению прав человека в его политических документах и первичном законодательстве.

В 1986 г. защита прав человека упоминается в преамбуле к Единому европейскому акту.

В 1989 г. с Декларацией основных прав и свобод выступил
Европарламент. Декларация состояла из 25 статей. В ней
Европарламент прокламировал широкий набор гражданско-
политических и социально-экономических прав. В этот до
кумент рекомендательного характера были включены также га
рантии прав и важнейшие принципы демократии (ст. 17) и пра
вового положения личности.
----------------

¹ 1996 ECR 1-3953.

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 333

В дальнейшем Европарламент занимает все более активную позицию по вопросам прав человека. Он разрабатывает значительное количество документов. В его недрах рождается множество инициатив. В какой-то степени можно говорить, что разработка Хартии основных прав ЕС велась парламентариями.

В том же 1989 г. страны ЕС приняли Хартию Сообщества об основных социальных правах трудящихся. Ее подписали все тогдашние государства-члены, кроме Великобритании. Хартия имеет рекомендательный или даже скорее программный характер. В ней прокламируются право на занятость и вознаграждение за труд, на улучшение условий жизни и труда, социальную ищиту и ряд других социально-экономических прав трудящихся. Ее основная часть включает 30 пунктов.

Оба документа имели большое политическое значение. В дальнейшем они были использованы в качестве авторитетных источников при составлении Хартии основных прав ЕС. Но юридически институты и органы ЕС они не связывали.

Тем весомее стало включение концепции основных прав человека в текст ДЕС. Чуть позже Амстердамский дрговор возводит права человека в разряд основополагающих принципов, на которых зиждется ЕС и соблюдение которых являются условием членства. Он предусматривает также механизм их обеспечения, вводит юрисдикциейный контроль за их соблюдением и и целом существенно расширяет предметную компетенцию Суда ЕС.

Наконец, учредительные договоры пополнились специальной статьей о борьбе с дискриминацией по исчерпывающему перечню оснований. В 2007 г. при создании Агентства фундаментальных прав ЕС она наряду с регламентом ЕС № 168/2007 от 15 февраля 2007 г. была положена в основу его деятельности. Агентству было поручено консультировать органы ЕС и государства-члены, оказывать им необходимую помощь и поддержку по вопросам соблюдения прав человека, вести исследовательскую деятельность. На ней оно и сосредоточилось сначала, ((цшвшись в первую очередь проблематикой меньшинств, цыган, религиозной нетерпимости, дискриминации в отношении мигрантов и установлением тесного сотрудничества с Советом Европы и другими организациями. К 2010 г. в штате Агентства насчитывалось уже более 100 человек, а бюджет превысил 20 млн евро.

334 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 335

Подведем итог. Согласно доктрине права ЕС, вытекающей in учредительных актов и устоявшейся практики Суда ЕС, ЕКПЧ является частью права ЕС, а общим ориентиром для толкования принципа защиты прав человека по праву ЕС должны служить конституционные традиции государств-членов. Современные представления о правах и свободах наиболее последовательно отражены в Хартии основных прав ЕС, которой придана обаятельная сила. А о степени и характере защиты прав человека но праву ЕС можно говорить только в свете того толкования, которое дается им в постановлениях Суда ЕС.