Процедура работы над Хартией основных прав Европейского Союза и сфера ее применения

Наряду с разработкой Хартии в распоряжении ЕС были и другие возможности подтвердить приверженность правам человека. Страны ЕС могли бы распространить на институты ЕС те же обязательства в области прав человека, которыми они были связаны. Они могли бы высказаться за формальное присоединение ЕС к ЕКПЧ и пересмотренной Европейской социальной хартии. Достаточно было бы внести необходимые для этого изменения в учредительные договоры ЕС. После знаменитого консультативного заключения Суда ЕС¹, разъяснявшего, что государства-члены не наделили ЕС законотворческой компетенцией в области прав человека, у них имелось достаточно времени для того, чтобы предпринять соответствующие шаги. Такие предложения постоянно поступали и от ЕК, и от участников межправительственных конференций.

Однако разработка Хартии основных прав ЕС позволяла получить максимальный политический резонанс. Освещение в СМИ работы над ней помогало продемонстрировать, что ЕС уже немало преуспел в области прав человека.

Сессия Европейского совета в г. Кельне 1999 г., утвердившая мандат на разработку Хартии, ориентировала ЕС не столько на создание принципиально нового документа, сколько ш консолидацию достигнутого, его разъяснение населению Союза. В ее итоговых документах отмечалось, что обязательства ЕС уважать права человека уже закреплены практикой Суда ЕС к подробно ею разъясняются. В них говорилось о потребности «на нынешнем этапе развития Союза в создании Хартии основных прав с тем, чтобы сделать их важность и значимость более очевидной для граждан Союза».

Комплексный характер задач, решаемых разработкой Хартии, предопределил огромную политическую значимость процедуры ее составления. Она должна была в корне отличаться от используемой в практике межправительственных конференций по пересмотру базовых договоров ЕС, когда переговоры ведутся в сугубо межправительственном формате, за закрытыми дверн-

■ -................. ■-....... ——~—.............

¹ См.: Case № 2/94 1996 ECR 1-1759.

| ава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 339

vii, в условиях конфиденциальности, вне контроля со стороны прессы и общественности.

.'•^Особая процедура, придуманная для работы над Хартией, была призвана максимально приблизить ее к гражданскому обществу, легитимировать и ее результат, и процесс получения последнего, сделать все происходящее доступным и понятным обывателю.

Сессии Европейского совета в г. Кельне, а затем в г. Тампере нашли подходящие организационные рамки. В состав органа, получившего мандат на составление Хартии и названного впоследствии Конвентом, были включены представители и государств-членов, и органов ЕС. Ими стали и народные избранники. и чиновники. Он получился действительно репрезентативным. В него вошли по одному представителю от национальных правительств, по два — от национальных парламентов, 16 членов Европарламента и представитель ЕК. Им был назначен Антонио Внторино. Столь оригинальная комбинация представительства институтов ЕС и государств и прежде всего преобладание пар-.шментариев должны были помочь утверждению легитимности работы над Хартией в глазах общественного мнения, зачастую критически настроенного по отношению к сложности процедур принятия решений на европейском уровне.

Пленарные заседания Конвента были сделаны публичными, слушания — открытыми, материалы, выносимые на обсуждение, — общедоступными. На протяжении всего времени его деятельности вся документация Конвента размещалась на открытом веб-сайте. Туда могли беспрепятственно заходить все желающие. Все, кого интересовал ход работы Конвента, получили возможность в режиме реального времени следить за развит нем событий. Таким образом, транспарентность в какой-то степени была обеспечена.

Открытости процесса способствовало участие в Конвенте представителей Совета Европы и ЕСПЧ. За ними закрепили статус наблюдателей. Представители Совета Европы и ЕСПЧ были очень активны. Они регулярно отчитывались на заседаниях Комитета министров Совета Европы, согласовывали с ним свою позицию, передавали Конвенту грамотно составленные позиционные материалы и замечания. Благодаря этому столицы всех остальных европейских стран постоянно обеспечива-

340 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

лись качественной информацией и профессиональными комментариями о прогрессе в работе над Хартией.

ЕС привлек к ней также своих омбудсмана и консультативные органы — ЭСК и Комитет регионов. Он позволил выступать перед Конвентом представителям государств — кандидатов в члены ЕС. Кроме того, он высказался за то, чтобы предложения по тексту Хартии вносили все стремящиеся к этому общественные или любые другие организации, отдельные специалисты. С их участием прошел ряд заседаний. Конвент получил и рассмотрел множество инициативных предложении и иных материалов. Они поступили от самых разнообразных ассоциаций, исследовательских и правозащитных центров, независимых экспертов. По своим масштабам деятельность Конвента вышла за рамки собственно ЕС. В нее оказалось помечено гражданское общество государств-членов. Победил и ie. кто стремился превратить работу над Хартией в особое поли* тическое действо и ослабить тем самым сопротивление скептиков.

Несколько в тени осталась другая, менее разрекламированная сторона функционирования Конвента, заключавшаяся в доминирующем влиянии на него редакционной группы, получившей звучное название Президиума.

Президиум стал управляющим центром. Он взял на себя чрезвычайно важную функцию сглаживания противоречил и поиска точек соприкосновения во взглядах членов Конвенте, подчас непримиримых или диаметрально противоположньд. Похоже, справился он с ней вполне удовлетворительно. К подготовленному им проекту Хартии было подано порядка тысяч» поправок. Тем не менее Президиуму в большинстве случаев удалось найти компромиссные формулировки, не доводя дело до голосования. Составленный им первоначальный перечень основных прав был несколько расширен. В итоге окончате н>-ный текст Хартии получил со стороны членов Конвента почти единодушное одобрение.

Процедура подготовки Хартии была встречена с энтузиазмом. Заинтересованные стороны высоко оценили ее инновационный, перспективный характер. Ее восприняли как новый этап в институциональном строительстве ЕС. Но произошло это далеко не сразу. Первоначально широкое хождение получили неверные представления о предмете Хартии. Поэтому много

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 341

внимания было уделено тому, чтобы показать: она не подменяет и не заменяет собой конституции и национальное законодательство государств-членов, не вмешивается в то, как они рег-рментируют сферу прав человека. С ее помощью решается иная задача — подтянуть право ЕС к высоким стандартам, сложившимся в странах региона в данной области, сделать это четким и определенным образом, понятным и доступным всем субъектам права ЕС. Лейтмотивом включенных в Хартию об-Ших положений стала мысль о том, что Хартия призвана лишь подтвердить и превратить в писаное право обязательства ЕС по ищите прав человека, в том числе судебными методами. Она не вторгается в сферу внутренней компетенции государств-членов. Придание ей впоследствии обязывающего характера не должно повлечь расширение прерогатив ЕС и наделение его институтов полномочиями предпринимать позитивные меры в области прав человека, не предусмотренные в учредительных договорах ЕС. Некоторый свет на полемику, которая велась по вопросу о предмете Хартии, проливает один из установочных материалов, подготовленный секретариатом Конвента в начале его работы. В нем говорится: «Цель Хартии состоит в том, чтобы создать билль о правах человека, а не наделять Европейский Союз новыми полномочиями законодательствовать в области основных прав. В своем заключении 2/94 Суд провел четкое различие между обязательством уважать основные права и компетенцией законодательствовать в отношении основных прав. Хартия предназначена для применения органами Европейского Союза и не относится к деятельности государств-членов, выходящей за рамки законодательства Сообщества или Союза». По-Ьге того как Конвент перепробовал целую серию формулировок, он очень четко отразил этот подход в ст. 51 Хартии. Окончательная редакция п. 1 ст. 51 устанавливает, что положения Хартии адресованы институтам и органам Союза «с должным уважением к принципу субсидиарное™ и государствам-членам, но только тогда, когда они применяют право Союза. Поэтому они уважают права, соблюдают принципы и содействуют их реализации согласно своим соответствующим полномочиям» и в пределах полномочий Союза.

Изменения, которые претерпевал п. 1 ст. 51 от одной версии проекта Хартии к другой, указывают на то значение, которое придавалось членами Конвента вопросу о сфере ее действия.

342 Часть HI. Правовое обеспечение защиты прав человека

По сути дела, речь шла о характере устройства ЕС. Размежевание компетенции между государствами-членами и ЕС в сфер! прав человека учредительные договоры ЕС не предусматривают, поскольку не наделяют ЕС специальными полномочиям» в их отношении. Вторжение ЕС благодаря принятию Хартии в область конституционных полномочий государств-членои о начало бы победу федералистских представлений и их влиянии на дальнейшую эволюцию ЕС. Отсюда неприятие рядом стран иных формулировок, нежели те, которые допускают распространение действия Хартии на какие-либо иные ситуации, кроме тех, когда они уже не пользуются или почти не пользуются автономией воли в силу уступки наднациональным институтам и органам конкретных, четко очерченных прав.

Пункт 2 ст. 51 закрепляет узкое видение Хартии как сугубо кодификационного документа. В нем предусматривается, что она «не устанавливает никаких новых полномочий или задач для Сообщества и Союза, так же как и не вносит изменения в полномочия и задачи, определенные Договорами».