АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ В ПОРЕФОРМЕННУЮ ЭПОХУ

Общий процесс модернизации России, начатый «великими реформами» 1860—1870-х годов, охватил и государственный ап­парат. При этом до 1905 года сравнительно мало менялась сис­тема высших и центральных учреждений, но зато весьма суще­ственным изменениям (качественного и количественного харак­тера) подвергся местный аппарат. Освобождение крестьян (помещичьих, государственных, удельных) от крепостной зави­симости породило проблему создания новой системы управле­ния деревней. Необходимость известной модернизации отноше­ний власти с помещиками и буржуазией вызвали земскую и го­родскую реформы. Полностью была заменена система местных судов. Развитие промышленности, торговли, транспорта и свя­зи требовало создания новых органов или совершенствования старых. Внешнеполитическая и внутриполитическая ситуации вызывали необходимость существенного обновления соответ­ствующих ведомств. В результате к началу XX века сеть местных государственных органов увеличилась в несколько раз, что уже само по себе порождало массу трудностей и обостряло ранее существовавшие проблемы.

Сохраняла свою остроту традиционная для огромной страны проблема соотношения между общероссийскими (высшими и центральными) и региональными органами. При этом объектив­ные (то есть неизбежные) трудности тесно переплетались с бю­рократическими амбициями и идеологическими догматами само­державия.

С другой стороны, все большее значение приобретала неиз­бежная для всякой развитой государственности (а в России по­явившаяся с учреждением министерств) проблема соотношения между территориальными и отраслевыми сферами государствен­ного механизма. Перед отраслевыми местными учреждениями, а также должностными лицами, постоянно стоял вопрос: кому и

в чем подчиняться — своему министру (директору департамен­та) или «хозяину» «своей» губернии?

Наконец, либеральные реформы породили жгучую проблему взаимоотношений между органами бюрократическими и выбор­ными (земское и городское самоуправление, мировые суды). Данная проблема не только играла важную роль сама по себе, но и влияла на решение обеих вышеуказанных проблем.

В роли хранителя консервативных традиций выступали орга­ны дворянского сословного самоуправления, которым по-пре­жнему отводилось весьма значительное место в системе регио­нального управления.

Обозначившиеся или обострившиеся в пореформенную эпо­ху противоречия внутри системы российской государственности по существу во многом отражали маргинальный характер этой государственности, начавшей делать первые шаги от абсолютной монархии к, условно, говоря, конституционной. Отсюда и острая борьба как между проектами преобразований, так и между ре­формами и последующими контрреформами (эти последние ок­расили весь период 1880—1890-х годов).

Процесс подготовки и проведения «великих реформ», а затем и контрреформ был, в общем, достаточно единообразен. Преж­де всего, он носил сугубо бюрократический характер. Соответ­ствующие проекты готовились и рассматривались в структурных частях соответствующих министерств и в специально создавав­шихся комитетах и комиссиях — разумеется, в обстановке стро­гой секретности. «Общественность» была иногда представлена дворянскими сословными органами, ученые порой привлекались в качестве экспертов. Подготовленные законопроекты поступа­ли в высший законосовещательный орган — Государственный совет, а оттуда — на утверждение императора.

Указанный процесс неизбежно сопровождался острой заку­лисной борьбой между различными группировками и отдельны­ми деятелями. Большое значение имела степень влияния на им­ператора.

В политическом отношении борьба шла между либералами и консерваторами. Главным творцом реформ явилась либеральная бюрократия, представители которой понимали, что управлять страной по-старому нельзя и что нужны существенные преобра­зования. Консерваторы же этого не понимали и старались свес­ти дело в лучшем случае к формальным поправкам.

В итоге «великие реформы» оказались глубоко противоречи­выми. С одной стороны, они, безусловно, были шагом вперед, но, с другой стороны, шага этого неизменно оказывалось недо-

статочно (или делался он не совсем в ту сторону), и возникали новые проблемы и конфликты, приводившие к очередному кри­зису системы.

Как же конкретно выглядели административно-территориаль­ное устройство и местный государственный аппарат Российской империи, сложившиеся в результате реформ и контрреформ к началу XX века? Прежде всего обратимся к законодательству.

Основополагающее значение имеет здесь второй том Свода законов Российской империи — Свод губернских учреждений (по состоянию на 1913 г.)'. Открывают этот том «Положения об­щие», где говорится: «1. Империя по отношению к порядку ме­стного ее гражданского управления разделяется на губернии, области и градоначальства. 2. Каждая из сих частей империи управляется или по общему учреждению или же по учреждени­ям особым». Далее идут списки 49 губерний первой категории, а затем и второй.

Затем следует раздел «Общее учреждение губернское». Первая его глава называется «Главное разделение мест и властей в гу­бернии». Здесь мы находим такие положения: каждая губерния состоит из уездов и городов; в уездах селения крестьян и про­чих сельских обывателей соединяются в волости; города суть гу­бернские, уездные и безуездные; города Санкт-Петербург, Мос­ква, Одесса, Керчь, Севастополь, Николаев, Ростов-на-Дону уп­равляются на основании учреждений градоначальств.

«Местные управления в каждой губернии различаются: 1) предметами их ведомства; 2) пространством земли, на кото­рое действие управления распространяется; 3) степенью власти их в разрешении дел».

Далее разъясняется, что «по предметам ведомства присут­ственные места и власти в губернии разделяются на админист­ративные и судебные». По пространству власти делятся на губер­нские, уездные, городские, участковые (имеются в виду земские начальники), волостные и сельские — с последовательным подчинением. При этом «власть каждого управления вообще состоит: 1) в определении к должностям, коих замещение ему предоставлено; 2) в надзоре за подчиненными местами и ли­цами; 3) в решении дел и в принятии мер к исполнению зако­нов; 4) в представлении высшему начальству».

В главе конкретно перечисляются губернские, уездные и го­родские места и власти.

Другие разделы Свода содержат учреждения начальников гу­берний, губернских правлений, статистических комитетов и по­лиции; градоначальников и столичных полиций; казенных палат

и казначейств; государственных имуществ в губерниях, конт­рольных палат, дворянских и городских опекунских установле­ний, местного удельного управления. Здесь же приводятся по­ложения об органах земского и городского самоуправления, а также об аппарате управления окраинами.

В рассматриваемом томе Свода законов ничего не говорится о ведомственной принадлежности упоминаемых властей — речь об этом идет в других томах. Большинство их относилось к ве­домству Министерства внутренних дел. Кроме того, судебные органы были в ведении Министерства юстиции, казенные палаты и казначейства — Министерства финансов, контрольные палаты — Государственного контроля. Государственными имуществами веда­ло Министерство государственных имуществ (с 1894 года — зем­леделия и государственных имуществ), а удельными — Министер­ство императорского двора и уделов.

По понятным причинам в общих положениях не фигуриру­ют «негубернские» административно-территориальные едини­цы—военные округа, учебные округа и некоторые другие (обычно объединявшие несколько губерний). Своя структура была и у сети судебных органов. (Но и здесь учитывались гра­ницы губерний и уездов.)

Сложившаяся к началу XX века система административно-территориальных органов включала в себя органы и вновь со­зданные, и реформированные, и традиционные, что во многом усложняло систему и порождало противоречия.

Рассмотрим эту систему по отраслям (ведомствам).