Неосуществленные проекты

Между «великими реформами» середины XIX века и не по­лучившими столь почетного титула преобразованиями 1905— 1906 годов есть одно весьма существенное различие. В первом случае был серьезно реформирован местный аппарат, а высшие и центральные органы изменились не принципиально. Во вто­ром же случае главные события произошли наверху — появились Государственная дума и выборные члены Государственного сове­та, а на местах принципиальных новшеств не произошло.

Сказанное отнюдь не означает, что такие новшества не пред­полагались и не готовились. Напротив, вопрос о реформировании местного управления и теперь стоял остро, но сделано было очень мало. И если в предыдущем изложении мы говорили о том, что осуществилось — хотя имелось много несостоявшихся вариантов, то сейчас речь пойдет прежде всего о том, что не состоялось (и почему не состоялось). Дело в том, что именно неспособность существовавшего строя усовершенствовать местное устройство и управление можно рассматривать как итоговый результат процесса модернизации в данной сфере.

Нужно, однако, оговорить, что состоявшиеся преобразования системы высших органов имели тесную (хотя и своеобразную) связь с местными проблемами. Напомним, что выборы в Госу­дарственную думу происходили на губернских, а в некоторых случаях городских избирательных собраниях. Выборы же в Го­сударственный совет производились, в частности, на губернских земских собраниях и собраниях землевладельцев неземских гу­берний (старая мечта земцев сбылась с опозданием — к тому же земства теперь поправели). К сожалению, роль депутатов зако­нодательных палат как представителей местных интересов изу­чена в нашей литературе недостаточно.

Нельзя не сказать и о том, что отныне проекты реформ мест­ного управления должны были рассматриваться Государственной думой и Государственным советом, а затем уже утверждаться ца­рем. В данной связи заслуживает внимания тема «Проблемы ме­стного устройства и управления в программах политических партий России».

Как и следовало ожидать, наименьшую заинтересованность в соответствующих преобразованиях проявили правые. Так, Союз русского народа ограничился требованием «предоставить русской народности... исключительное право на земскую и городскую службу, как выборную, так и наемную — в коренных русских областях»²⁸.

Левыми проблема затрагивалась, но отрывочно и по другим поводам. Программа РСДРП предусматривала «всеобщее, равное и прямое избирательное право при выборах как в законодатель­ное собрание, так и во все местные органы самоуправления», «широкое местное самоуправление; областное самоуправление для тех местностей, которые отличаются особыми бытовыми ус­ловиями и составом населения», а также «выборность судей на­родом». Кроме того, здесь высказывалось требование возложить на органы местного самоуправления заботы об условиях жизни и труда рабочих²⁹.

В программе Партии социалистов-революционеров фигуриро­вала «демократическая республика с широкой автономией обла­стей и общин, как городских, так и сельских». Кроме того, пред­полагалось, что «все земли поступают в заведование централь­ных и местных органов народного самоуправления, начиная от демократически организованных бессословных сельских и город­ских общин и кончая областными и центральными учреждени-

ями»³⁰.

В тоже время в программах «центристских» партий (консти­туционно-демократической, Союза 17 октября, Партии демокра­тических реформ, Партии мирного обновления) мы неизменно находим разделы о местном самоуправлении. Наиболее развер­нуто, конкретно и радикально проблема прозвучала в програм­ме конституционных демократов (кадетов). Приведем основные положения.

«Местное самоуправление должно быть распространено на все Российское государство.

Представительство в органах местного самоуправления, при­ближенное к населению путем учреждения мелких самоуправля­ющихся единиц, должно быть основано на всеобщем, равном, прямом и закрытом голосовании... Губернским земствам долж­но быть предоставлено право вступать во временные и постоян­ные союзы между собою.

Круг ведомства органов местного самоуправления должен простираться на всю область местного управления, включая по­лицию безопасности и благочиния, которые в условиях совре­менной государственной жизни необходимо должны быть сосре­доточены в руках центральной власти, с предоставлением в пользу органов местного самоуправления части средств, посту­пающих в настоящие время в государственный бюджет.

Деятельность местных представителей центральной власти должна сводиться к надзору за законностью деятельности орга­нов местного самоуправления, причем окончательное решение

по возникающим в этом отношении спорам и сомнениям долж­но принадлежать судебным учреждениям»³¹.

В развитие программы кадетами были подготовлены соответ­ствующие законопроекты. Согласно им, управление губерниями и уездами фактически должно было перейти в руки земских ор­ганов. При этом уезды делились на участки, а сельские обще­ства упразднялись. За губернаторами оставались надзорные фун­кции, а также те функции, которые требовали централизации.

На уездном уровне предлагалось упразднение органов крес­тьянского сословного самоуправления, волостных судов, долж­ностей земского начальника и уездного предводителя дворянства. Аналогичные положения содержались и в проекте реформы го­родского самоуправления³².

Кадеты готовили свои проекты в надежде на компромисс со стороны самодержавия, но такого не последовало, и дело кон­чилось ничем.

В то же время власть сама не могла не заняться проблемой совершенствования местного управления, тем более что его сла­бость наглядно проявилась в ходе первой революции. В роли главного реформатора выступал премьер-министр и министр внутренних дел П. А. Столыпин, имевший большой опыт рабо­ты в должности губернатора.

Столыпин вошел в историю прежде всего благодаря своей земельной реформе, позволившей крестьянам выходить из об­щин. Реформа эта была законодательно оформлена и осуществ­лялась на деле (хотя и не в ожидаемых масштабах). Вместе с тем Столыпин отдал много сил попыткам преобразовать мест­ное управление, что, разумеется, было неразрывно связано с реформой аграрной. И здесь главу правительства подстерегали неудачи.

В 1906 году при МВД было создано Особое совещание для выработки программы реформ местного управления под предсе­дательством Столыпина. Соответствующий проект был одобрен Советом министров и внесен' во II Думу, но из-за ее роспуска остался нерассмотренным.

Основные его положения Столыпин изложил 20 ноября 1908 года на сессии Совета по делам местного хозяйства при МВД. Здесь премьер-министр заявил: «Нигде в Европе, ни в Гер­мании, ни в Австрии, ни во Франции нет такой слабой по кон­струкции администрации, как у нас, между тем усиление адми­нистрации означает ослабление произвола. У нас в губернии власть разделена, уезд же лишен целостного административного Устройства. Если в разгар революционного движения не время

было перестраивать ряды администрации, то теперь в этом пред­ставляется безусловная необходимость...»³³

Подготовленные предположения были направлены на упоря­дочение статуса губернатора. Вопрос этот долго обсуждался на низших уровнях, но так и не получил окончательного разреше­ния из-за возникших разногласий.

Большое сопротивление в правящих кругах вызвали попыт­ки Столыпина расширить земскую территорию. В 1911 году Го­сударственный совет отверг законопроект о введении земства в западных губерниях, что вызвало острый политический конф­ликт. Уже после гибели Столыпина в 1913 году было, наконец, введено земство в губерниях Астраханской, Оренбургской и Ставропольской, но перед этим Государственный совет отклонил законопроекты о создании земского самоуправления в Сибири и Архангельской губернии, то есть в «недворянских» регионах.

Распространение земства на новые территории само по себе не являлось реформой. Но параллельно правительством Столы­пина были подготовлены проекты двух существенных реформ местного управления на внутриуездном уровне. Судьба обоих проектов оказалась драматической³⁴.

Один из них предусматривал реформу местного суда, заклю­чавшуюся в упразднении волостных судов и лишении судебных функций земских начальников. На смену тому и другому дол­жен был прийти восстанавливаемый мировой судья, избираемый уездным земским собранием. Принципиально важным моментом здесь являлось включение крестьян в общую, а не сословную юрисдикцию. Прежние волостные суды, связанные с общинами и руководствовавшиеся обычным правом, после столыпинской аграрной реформы просто теряли смысл. А судебные функции земских начальников с самого начала нарушали принцип разде­ления властей и понижали юридический статус крестьян.

Соответствующий законопроект поступил в III Государствен­ную думу в 1909 году. В ходе его обсуждения четко обозначи­лись позиции трех политических лагерей. Либералы выступили в целом за проект (при этом они добились снижения имуще­ственного ценза для мировых судей), правые — против (особен­но подчеркивая заслуги земских начальников в борьбе с крес­тьянским движением). Левые в лице трудовиков (то есть крес­тьянских демократов) предложили, в частности, избирать мировой суд всем население^ участка и установить единствен­ный ценз для судьи — юридическое образование.

Правительственный законопроект был одобрен кадетско-ок-тябристским большинством думы. А в Государственном совете он

обсуждался уже после гибели Столыпина и вернулся оттуда в думу в сильно измененном виде.

Согласившись (с трудом) на восстановление мировых судей, Государственный совет вместе с тем решил сохранить суды во­лостные. В качестве апелляционной инстанции для них созда­вались верхние сельские суды, состоявшие из председателей во­лостных судов под председательством мирового судьи. Кассаци­онной инстанцией становился мировой съезд уезда. Земские начальники судебных функций все же лишались. Государствен­ная дума вынуждена была уступить верхней палате.

15 июня 1912 года царь подписал закон «О преобразовании местного суда», но в этом акте отсутствовала статья о введении его в действие, поскольку Министерство юстиции заявило, что не готово к этому. Дополнительное «Положение о введении в действие закона 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда» появилось через год — 26 июня 1913 года. Осуществлялось оно постепенно и к 1917 году охватило 20 из 97 губерний Рос­сии.

Еще большее значение имел другой замысел Столыпина, на­правленный на создание бессословной волости. В III Государ­ственную думу правительство внесло проект «Положения о во­лостном управлении», предусматривавший создание бессослов­ных волостных собраний, избиравших волостных старшин.

Думская комиссия, рассматривавшая законопроект, предложи­ла заменить волостные собрания волостными земскими собра­ниями. Члены их должны были избираться по четырем куриям: три формировались по имущественному цензу, а четвертая пред­ставляла крестьян-общинников. Думским большинством была отклонена поправка трудовиков о введении всеобщего избира­тельного права. Таким образом, от выборов отстранялась земс­кая интеллигенция, о выдающейся роли которой было сказано выше.

В качестве вышестоящей инстанции предусматривалось созда­ние Особого присутствия уездного земского съезда под предсе­дательством уездного предводителя дворянства. Функции зем­ских начальников при этом сохранялись. (Один из крестьянских депутатов заявил, что большинство земских начальников — это «такие негодяи, что не годятся свиней кормить, а не то чтобы управлять народом».)

Законопроект с поправками комиссии был одобрен думой 13 мая 1911 года. В Государственный совет он поступил уже пос­ле гибели Столыпина. Верхняя палата всячески затягивала рас­смотрение этого вопроса. Обсуждение состоялось лишь 20 мая

1914 года. Законопроект был отклонен 77 голосами против 72. Решающую роль при этом сыграла позиция консервативного дворянства, не желавшего расстаться со своим господством над крестьянством.

Из сказанного выше не вытекает, однако, что никаких изме­нений в местном управлении в начале XX века не происходило. Так, для реализации аграрной реформы были созданы губерн­ские и уездные землеустроительные комиссии. Отразились на местах и некоторые свободы, провозглашенные манифестом 17 октября 1905 года. Цензурные комитеты были преобразованы в комитеты по делам печати. В соответствии с «Временными правилами об обществах и союзах» (1906 г.) учреждались губерн­ские по делам об обществах и союзах присутствия, дававшие разрешения на создание общественных организаций.

С началом Первой мировой войны в июле — августе 1914 года были учреждены Всероссийский земский и Всероссийский город­ской союзы, координировавшие деятельность органов местного самоуправления в таких отраслях, как снабжение армии, санитар­ное дело и другие тыловые службы.

Подводя итоги модернизации местного устройства и управле­ния императорской России, следует признать, что процесс этот, достигнув некоторых принципиально важных преобразований, в конечном итоге зашел в тупик. Данное обстоятельство отража­ло общую ситуацию, сложившуюся в системе российской госу­дарственности.

В стране сохранилась архаичная официальная концепция, со­гласно которой власть в лице монарха исходила не от народа, а от Бога и в качестве таковой не подлежала изменению. Органы власти и заполнявшая их бюрократия считались прежде всего слугами царя, и при этом предполагалось, что они знают и по­нимают нужды населения лучше его самого.

Важнейшим пережитком прошлого оставался свято храни­мый сословный строй, основанный на изначальном неравен­стве подданных. Первенствующее сословие — дворянство — по-прежнему стремилось сохранить за собой всю полноту вла­сти. В местном управлении, как мы видели, это проявлялось особенно.

С дворянством была неразрывно связана бюрократия, боль­шая часть которой была настроена консервативно. Даже пос­ле появления местных органов самоуправления, а затем и парламента бюрократия оставалась вне контроля обществен­ности и, напротив, всячески стремилась подчинить себе вы­борные органы.

Региональной бюрократии были особенно свойственны общие пороки царской бюрократии — выдвижение на первый план собственных интересов, недостаточная компетентность, корруп­ция, неправовые действия, то есть попросту произвол, — осо­бенно в отношении «низших» сословий.

В период модернизации фактически полностью сохранился дореформенный стиль работы местной администрации, характе­ризовавшийся страшной медлительностью, формализмом, бу­мажной волокитой, безжизненностью и рутинностью.

В. М. Гессен приводит конкретный пример из жизни губерн­ского правления, когда «потребовалось шесть бумаг и девять ме­сяцев для того, чтобы передать дело из одного стола в другой, хотя эти столы если не стояли рядом, то, по всей вероятности, помещались в одной и той же комнате»³⁵. А что уж говорить о сношениях губернии с уездом и центром. В архивах можно най­ти много примеров того, как переписка по мелким вопросам длилась годами.

Наконец, нельзя не подчеркнуть неизменность границ губер­ний и уездов, не считавшуюся с социально-экономическими и демографическими процессами. Вместе с тем все большую ост­роту приобретал (и не получал надлежащего решения) вопрос о внутренней структуре уездов и крупных городов и соответству­ющих органах управления.

В целом существовавшая система удовлетворяла только саму себя и совершенно не соответствовала объективным потребнос­тям страны и интересам большинства населения.

Именно местный аппарат, непосредственно соприкасавший­ся с массами, вызывал недовольство последних, переходившее в ярость. Это наглядно продемонстрировал семнадцатый год.

1917 год

Падение самодержавия привело на местах к ликвидации тра­диционного административно-полицейского аппарата. Губерна­торы, исправники, полицмейстеры и прочие вместе с руководи­мыми ими органами были разогнаны (практически без сопротив­ления). При этом некоторые чиновники были арестованы, а иные даже убиты. Аналогичная судьба постигла жандармов и ох­ранные органы.

Уже 4 марта Временное правительство постановило: «Упраз­днить: а) особые гражданские суды; б) охранные отделения и в) отдельный Корпус жандармов, включая и железнодорожную

Административно-территориальное устройство России

полицию»³⁶. На следующий день премьер-министр и министр внутренних дел князь Г. Е. Львов направил на места циркуляр­ную телеграмму о замене губернаторов губернскими комиссара­ми Временного правительства. (В этой же телеграмме говорилось о замене полиции милицией.) Комиссары вводились также в уез­дах и городах.

Обязанности комиссаров «временно» возлагались на председа­телей губернских и уездных земских собраний и городских голов. Это решение, на первый взгляд логичное, оказалось, однако, со­вершенно неуместным, так как в земствах тогда господствовали консервативные элементы, не говоря уже о недемократической избирательной системе земского и городского самоуправления.

Тем временем независимо от Временного правительства на местах стали возникать выборные «комитеты общественных организаций», куда входили земские и городские гласные, пред­ставители различных общественных организаций, либеральные чиновники и т. п. В качестве примера рассмотрим события в Москве.

Уже 1 марта здесь состоялось общее собрание Комитета мос­ковских общественных организаций, на котором присутствова­ли 150 представителей общественных организаций Москвы и Московской губернии. Обсудив положение дел, собрание, в частности, постановило:

«...Объединить всю власть над городом Москвой в руках Ис­полнительного комитета общественных организаций, который должен явиться представителем Временного правительства и ру­ководителем всей организационной и исполнительной работы в Москве. Исполнительному комитету поручается образовать не­обходимые комиссии и назначить лиц для руководства отдель­ными отраслями государственного хозяйства и разработки оче­редных вопросов.

...Состав Исполнительного комитета устанавливается в 15 че­ловек, причем выборы постановлено провести по трем куриям, по 5 человек от каждой: I курия — рабочая; II курия — цензо­вая и III курия — демократических организаций, представите­лей кооперативов, служащих, свободных профессий и про­чих»³⁷.

2 марта общее собрание постановило «рекомендовать по при­меру Хамовнического района во всех районах организовать рай­онные объединения всех имеющихся общественных организа­ций»³⁸.

5 марта Исполнительный комитет постановил «признать не­обходимым и по условиям времени наиболее желательным на-

значение комиссаром правительства по г. Москве Н. М. Киш-кина»³⁹.

Принцип согласования кандидатур комиссаров с комитетами общественных организаций был принят Временным правитель­ством.

15 апреля Г. Е. Львов направил губернским комиссарам теле­грамму, в которой им поручалось общее руководство управлени­ем губернией с возложением на них прав и обязанностей губер­натора, «поскольку они не отменены произошедшими в государ-ственном строе изменениями» .

19 марта Временное правительство приняло постановление о полном уничтожении института земских начальников. Их адми­нистративные функции переходили к уездным комиссарам, а су­дебные — к временным судьям, назначаемым губернскими ко­миссарами по согласованию с Министерством юстиции⁴¹.

23 марта при МВД было создано Особое совещание для раз­работки новой схемы управления губерниями. После нескольких месяцев работы Временное правительство приняло 19 сентября «Положение о губернских и уездных комиссарах», ориентирован­ное на усиление единоначалия в регионах⁴².

Статья 8-я Положения устанавливала, что губернские комис­сары или их помощники председательствуют во всех присутстви­ях, комиссиях, комитетах и т. п., где ранее председательствова­ли губернаторы и вице-губернаторы. Статья 9-я давала комис­сарам право издавать обязательные постановления по некоторым предметам. Губернским комиссарам предписывалось действовать в единении с комитетами общественных организаций. Губерн­ские и уездные комиссары назначались МВД.

Основной задачей губернских комиссаров являлся надзор за состоянием и деятельностью всех учреждений гражданского ве­домства — за исключением судебных мест, органов государствен­ного контроля, государственного банка, высших учебных заве­дений (в прочих учебных заведениях надзору не подлежала учеб­но-воспитательная часть).

Как видим, Временное правительство по существу склонялось к возрождению статуса «хозяина губернии».

А что же в это время происходило с земским и городским са­моуправлением?

В обращении «К гражданам России» 6 марта Временное пра­вительство заявило, что оно «озаботится также установлением норм, обеспечивающих всем гражданам равное, на основе все­общего избирательного права, участие в выборах органов мест­ного самоуправления»⁴³.

 

Подготовкой соответствующих проектов занялось уже упоми­навшееся Особое совещание, созданное 23 марта. В принятой им программе деятельности намечалась разработка законов и поста­новлений о введении земства в неземских губерниях, создании волостного земства и поселкового управления, исправлении зем­ского и городского «положений», изменении системы надзора за органами местного самоуправления и прочее. Для этого было образовано 17 комиссий, проведших 129 заседаний. В итоге Осо­бое совещание подготовило 46 законопроектов⁴⁴.

21 мая Временное правительство приняло законы «О производ­стве выборов уездных и губернских земских гласных», «О волос­тном земском управлении», 9 июня — «Об изменении действую­щего положения о губернских и уездных земских учреждениях», 17 июня — о введении земских учреждений в Архангельской гу­бернии, Сибири и Степном крае. Этими актами вводились все­общие, прямые, равные выборы при тайном голосовании, зна­чительно расширялась компетенция земств в хозяйственной сфе-ре> увеличивалась земская территория.

Особое значение имело образование волостных земств, о не­обходимости которых в стране говорили много лет. При этом право голоса получали все жители данной территории, а не толь­ко крестьяне. Прежние же волостные органы упразднялись, что вызвало недовольство крестьян, привыкших считать эти органы своими.

Подготовка к новым выборам заняла много времени, и про­ходила она в основном в конце года, когда обстановка в стране решительно изменилась.

Аналогичные процессы происходили и в городском управле­нии. Еще до земских реформ, 15 апреля, были изданы «Времен­ные правила о производстве выборов гласных городских дум». Именно этим актом впервые в истории России было введено де­мократическое избирательное право. Постановление Временно­го правительства от 9 июня «Об изменении действующих поло­жений об общественном управлении городом» расширяло права городских дум и управ. Выборы в городах также растянулись во времени.

Острой проблемой, с самого начала возникшей перед новой властью, стала замена разогнанной полиции, тем более что в стране бурно росла уголовная преступность. Инициатива здесь опять же была проявлена на местах, где в первые же дни стала создаваться общественная милиция (или народная милиция).

17 апреля правительство утвердило «Временное положение о милиции». Согласно ему, милицейские органы находились в ве-

дении земского и городского самоуправления. Соответствующие начальники избирались уездными земскими и городскими упра­вами. Города подразделялись на районы, а районы — на участ­ки, уезды также делились. В губерниях вводились должности правительственных инспекторов милиции, назначавшихся Ми­нистерством внутренних дел.

12 июля было утверждено «Временное положение об устрой­стве милиции городов Петрограда, Москвы, Киева и Одессы». В этих городах начальники милиции избирались городскими ду­мами, а не управами.

Постановлением от 11 июля созданное в Петрограде столич­ное управление уголовного розыска передавалось в подчинение прокурору окружного суда, но в других местах эта практика не получила применения.

Определенные изменения произошли в судебном ведомстве. В аппарате Министерства юстиции были созданы комиссии «для восстановления основных начал судебных уставов и согла­сования их с происшедшей переменой в государственном строе» и «по пересмотру и введению в действие уголовного уложения 1903 г.».

Функции судебных палат были несколько сужены, а окруж­ных судов расширены. Постановлением Временного правитель­ства от 4 мая мировые суды вводились еще в 33 губерниях. .

Принципиальным новшеством стало создание судов по адми­нистративным делам (чего давно добивались либералы). По за­кону от 30 мая в каждый уезд назначался административный су­дья, а при окружных судах создавались административные отде­ления. Административные суды рассматривали конфликты между государственными учреждениями и другими организаци­ями.

Законом от 21 апреля одновременно с главным земельным комитетом учреждались (а в ряде случаев утверждались возник­шие ранее) губернские, уездные и волостные земельные коми­теты. В их состав входили как представители органов самоуправ­ления, так и чиновники. Задачами комитетов объявлялись под­готовка земельной реформы и принятие «неотложных временных мёр, впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным собранием».

Местные органы появились и в ведомствах некоторых новых министерств, созданных в мае. В системе Министерства продо­вольствия это были губернские, уездные, волостные продоволь­ственные комитеты, а в системе Министерства труда — комис­сары труда. По закону от 11 июня комиссар возглавлял округ

труда, включавший несколько губерний. В, его ведении находи­лись фабрично-заводские инспектора, а также примирительные камеры, третейские суды, биржи труда⁴⁵.

Подведем краткие итоги сказанного выше. Между XVII ве­ком и 1917 годом административно-территориальное устройство России весьма заметно продвинулось по пути, ведущему от средневековья к современности. Поэтому здесь вполне можно говорить о процессе модернизации — но с очень большой спе­цификой.

Процесс этот проходил в рамках традиционной самодержав­ной монархии (абсолютизма), для которой характерен бюрокра­тический механизм. Огромную роль играла и остававшаяся неиз­менной сословная структура общества. В этих условиях процесс модернизации осуществлялся «сверху», причем его организаторы стремились не к созданию чего-то принципиально нового, а к сохранению «священного и неприкосновенного», за рамки кото­рого преобразования не должны были выходить.

В результате эти преобразования носили преимущественно «технологический» характер, выражавшийся в увеличении сети органов и их внутренней структуры, в специализации по терри­ториальному и отраслевому признакам. Объективно это было, в общем, полезно для страны, но, как правило, совершенно не­достаточно.

В гораздо меньшей степени модернизация проходила в поли­тической среде, к которой, по существу, относится проблема са­моуправления. Земские и городские органы при всех их недо­статках могли бы стать ступеньками к гражданскому обществу, если бы они постепенно демократизировались и усиливались. Но именно этого я не произошло. Особенностью российской модер­низации стал не постепенный путь вперед — от реформы к ре­форме, а «шаг вперед, два назад» — от реформы к контррефор­ме и реакции.

Российские реформы обычно бывали не «опережающими», а «догоняющими» и «отстающими». Особо нужно отметить чере­дование (а не совмещение) реформ центрального и местного ап­парата, что порождало немалые проблемы в отношениях между ними.

Существенной помехой на пути прогресса оставалось чинов­ничество, профессиональный уровень которого хотя и повышал­ся, но недостаточно, а политические позиции в целом остава­лись консервативными.

Ну и конечно, сложнейшей проблемой оставался нацио­нальный вопрос. Административно-территориальное устройство многонациональной страны (имеющей национальные регионы), дилемма «унитарное государство или федерация» — это слож­нейший аспект модернизации, что мы наблюдаем и сегодня.

Самодержавие с его принципиальной неподвижностью (или малоподвижностью) не могло не оказаться в тупике. Временное правительство совершило ряд принципиально верных шагов — прежде всего передачу власти органам самоуправления, избира­емым на демократической основе, но при этом наибольшие трудности испытывало именно в национальном вопросе.

Если в 1917 году и был у России шанс стать демократическим государством, в том числе и в сфере административно-террито­риального устройства, то шанс этот оказался явно недостаточным.

¹ Свод законов Российской империи, дополненный по продолжениям
1906, 1908, 1909 и 1910 гг. и позднейшим узаконениям 1911 и 1912 гг. / Под
ред. А. А. Добровольского. Кн. первая. Т. 1—4. СПб., 1913. С. 593—596.

² Российское законодательство X—XX веков. Т. 7. Документы крестьян­
ской реформы. М., 1989. С. 29.

³ Там же. С. 45-46.

⁴ Там же, С. 183-219.

⁵ Устьянцева Н. Ф. Институт мировых посредников в крестьянской ре­
форме // Великие реформы в России 1856—1874 гг. М., 1992. С. 166, 171.

⁶ Полное собрание законов Российской империи. И. Т. 49. № 53678
(Далее - ПСЗ.)

⁷ ПСЗ III. Т. 9, № 6196.

⁸ Свод законов Российской империи... С. 863—890

⁹ Там же. С. 863-864.

¹⁰ ПСЗ III. Т. 10, № 6927.

Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка министра фи­нансов статс-секретаря С. Ю. Витте (1893). 2-е изд. Штутгарт, 1903. С. 203.

¹² Обзор литературы и библиографии см.: Жукова Л. А. Земское самоуп­
равление и бюрократия в России. М., 1998.

¹³ ПСЗ П. Т. 45, № 48498.
|⁴ ПСЗ III. Т. 12, № 8708.

¹⁵ Тессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1904 С 62

¹⁶ Там же. С. 54—55.

¹⁷ Свод законов Российской империи... С. 626.

¹⁸ Там же.

¹⁹ ПСЗ III. Т. 1, № 350.

²⁰ Тессен В. М. Указ. соч. С. 40.

²¹ Там же. С. 41.

²² Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905.
С 358.

²³ Свод законов Российской империи... С. 699.

²⁴ Перегудова 3. И. Политический сыск России (1880—1917). М., 2000.
С. 109-139.

²⁵ Свод законов Российской империи... С. 694.

²⁶ Российское законодательство X—XX веков. Т. 8. Судебная реформа.
С. 32.

²⁷ ПСЗ II. Т. 41, № 42861.

²⁸ Программы политических партий России. Конец XIX — начало XX в.
М., 1995. С. 442.

²⁹ Там же. С. 47, 49.

³⁰ Там же. С. 144-145.

³¹ Там же. С. 329.

³² Шелохаев В. В. Либеральная модель переустройства России. М., 1996.
С. 55-59.

³³ Цит. по: Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Россий­
ской империи. М., 2000. С. 129.

³⁴ Зырянов П. Н. Третья Дума и вопрос о реформе местного суда и воло­
стного управления // История СССР. 1969. № 6. С. 45—62; Бородин А. П.
Государственный совет России (1906—1917). Киров, 1999. С. 169—234.

³⁵ Гессен В. М. Указ. соч. С. 55—56.

³⁶ Журналы заседаний Временного правительства. Т. 1. Март—апрель
1917г. М., 2001. С. 24.

³⁷ Февральская революция. 1917: Сб. документов и материалов. М, 1996.
С. 270.

³⁸ Там же. С. 277.

³⁹ Там же. С. 304

⁴⁰ Лысенко Л. М. Указ. соч. С. 134.

⁴¹ Старцев В. И. Внутренняя политика Временного правительства. Л.,
1980. С. 206. ,

⁴² Лысенко Л. М. Указ. соч. С. 136.

⁴³ Февральская революция... С. 177.

⁴⁴ Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 110—
166.

⁴⁵ Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюцион­
ной России. М., 1997. С. 292—296.

Глава 6