Характерные черты российской бюрократии

Централизация власти привела к значительному увеличению числа бумаг и усложнению делопроизводства, что, в свою оче­редь, способствовало росту численности аппарата. Если в 1842 году работу государственной машины обеспечивало 74,5 ты­сячи чиновников и канцеляристов, то в 1857 году для этих це­лей потребовалось уже 122,2 тысячи человек, то есть в 1,6 раза больше. Если соотнести эти сведения с общей численностью на­селения (74,5 миллиона человек в 1858 г.³¹), то окажется, что на каждого служащего приходилось 610 жителей России. Для срав­нения, во Франции, представлявшей классический образец ев­ропейского бюрократического государства, уже в конце XVIII

века это соотношение было в два раза меньше: в 1789 году на одного чиновника приходилось только 300 французских граж­дан³². В составе российской бюрократии преобладали мелкие чиновники 14—9 классов (свыше 60 процентов всех служащих) и канцелярские служители, вообще не имевшие чинов (до 27 процентов общей численности), которые наполняли канцеля­рии различных учреждений. В первой половине XIX века боль­шинство из них принадлежало к непривилегированным сосло­виям. В 1836—1843 годах около 65 процентов служащих, по­лучивших чин коллежского асессора (8 класс), а с ним и потомственное дворянство, происходили из духовенства, почет­ных граждан, купечества и мещанства.

Должности начальников с чинами 8—5 классов занимали дво­ряне. В губернском управлении, помимо губернатора и предсе­дателей палат, «дворянскими» были должности советников, асес­соров и заседателей; в уездном — городничих, судей, исправни­ка и заседателей. Очень часто карьера чиновника начиналась для них после выхода в отставку с военной службы, которая, по оп­ределению юриста Э. Н. Берендтса, «была школой для наших ад­министраторов». Заметим, что в большинстве случаев военная служба была в прямом смысле единственной их школой, и ба­гаж знаний, полученных в армии, признавался достаточным для исполнения как административных, так и судебных должностей. Для сравнения: в Пруссии еще в первой половине XVIII века по­ступавшие на гражданскую службу должны были сдать государ­ственный экзамен; желавшие занять судейскую должность обя­заны были три года учиться в университете и, сдав экзамен, четыре года служить в суде, где, после сдачи второго экзамена, они получали звание асессора. М. М. Сперанский пытался вве­сти подобную систему в России и тем самым повысить образо­вательный уровень бюрократии. В 1809 году был принят знаме­нитый «закон об экзаменах», по которому для получения чина коллежского советника (8-й класс), дававшего права потомствен­ного дворянства, и статского советника (5-й класс) необходимо было предъявить свидетельство об окончании университета или сдать соответствующие экзамены. Закон, вызвавший всеобщее негодование чиновников и принесший мало пользы, с больши­ми нарушениями и изъятиями действовал до 1834 года, когда он был окончательно отменен.

В условиях жесткой сословной структуры общества крепост­ной России отличия в сословном и имущественном положении старших и младших чиновников определяли характер их служеб­ных отношений. Типичным явлением были грубые окрики на-

альника, его неизменное «ты» в обращении с подчиненными (к этому времени в министерских департаментах уже было при­нято обращение на «вы»). Вместе с тем нельзя не признать, что к середине XIX века в чиновном быту произошли значительные перемены: отошли в прошлое суровые наказания канцелярских служителей, сократился рабочий день.

В 1804 году чиновникам было запрещено подвергать наказа­ниям подчиненных. «В некоторых губерниях, — отмечалось в указе, — советники губернских правлений наказывают приказ­ных служителей непристойно и бесчинно, как то: сажают под стражу, в тюрьму, содержат в цепях, таскают за волосы, бьют по щекам... Чтобы такого нигде допускаемо не было»³³. Наказани­ям за упущения по службе подвергались и младшие чиновники. При медленном решении дел или несвоевременном представле­нии ведомостей и отчетов виновным задерживали выплату жа­лованья или, приставив охрану, запирали «безвыходно» в учреж­дении до окончания работы.

Власть начальника распространялась далеко за пределы при­сутственных мест и охватывала все стороны жизни служащих, включая политические и религиозные убеждения и даже досуг. В служебном быту она требовала постоянного раболепия и при­знания авторитета в большом и малом. Поздравления в празд­ничные дни старших чиновников младшими были так же обя­зательны для подчиненных, как явка на службу. Именно с этой категорией служащих, находившихся на низших исполнитель­ных должностях, постоянно соприкасалось население, по ее действиям суДило о власти и силе закона в стране, от нее за­частую зависели честь, достоинство, а порой и жизнь граждан России³⁴.

На долю министерств и равных им ведомств приходилась примерно 1/5 часть всех гражданских служащих. По представ­лениям того времени, настоящая карьера была возможна толь­ко в столицах, поэтому служба в губернии считалась по сравне­нию со столичной неинтересной и второстепенной. Впослед­ствии этот взгляд нашел отражение в Университетском уставе 1835 года, дававшем право окончившим курс с отличием сразу поступать на службу в министерства. (Для сравнения: в Пруссии все чиновники начинали службу в уездных или губернских уч­реждениях и только в 35—40 лет, накопив житейский и профес­сиональный опыт, попадали в министерские структуры³⁵.) Стрем­ление служить в столице привело к появлению чиновников «сверх штата», которые в ожидании вакансий служили без жа­лованья. В Петербурге в 1804 году жалованье не получали

7,4 процента чиновников, а в 1832-м — 3,7 процента. С созда­нием министерств в них сосредоточились все нити управления губерниями, что привело к формированию особого типа граж­данского служащего — министерского чиновника, решавшего «заглазно все местные потребности России путем канцелярско­го порядка»³⁶.

При таком порядке бумаготворчество стало отличительной чертой деятельности государственного аппарата. Все дела велись путем переписки, и по количеству отправленных бумаг судили о результатах работы учреждений. Бумаг писалось множество: бу­маги полегче писали помощники столоначальника, более серь­езные — сами столоначальники. К их оформлению и соблюде­нию делопроизводственных формальностей предъявлялись самые жесткие требования. При малейшей ошибке, неровности стро­ки или бледности чернил бумага беспощадно браковалась и вновь переписывалась. Видимость порядка и казенного благопо­лучия создавали четко разработанные схемы прохождения бумаг внутри каждого учреждения. С момента получения «входящей бумаги» дежурным и до ее отправления по назначению в виде «исходящей бумаги» она проходила через множество чиновни­чьих рук. Так, в земском суде насчитывалось 26 таких инстан­ций, в департаменте министерства — 34, а в губернском прав­лении — 54 инстанции³⁷. Бумажный поток, который направлял­ся в губернии из многочисленных центральных учреждений, сводил деятельность местных учреждений к своевременной от­правке на каждую бумагу «сверху» соответствующей, по всем правилам составленной, бумаги. «Очистка» дел (подготовка к решению справками и запросами) вместо их решения стала глав­ной задачей местной администрации. В результате были дела, тя­нувшиеся по 10 и более лет и состоявшие из десятков тысяч листов, для перевозки которых требовалось несколько подвод. «Руководство делами уходило с центра вниз, — писал о работе государственной машины В. О. Ключевский, — настоящими дви­гателями этого порядка стали низшие чиновники, которые «очи­щали» бумаги». По свидетельству современников, именно в кан­целярии «вся мудрость и творилась в то время посредством сто­лоначальников и секретарей»³⁸.

Александр I, характеризуя созданную им систему управления, пришел к выводу, что «Россией управляют министры»; дальней­шее развитие этой системы заставило его преемника Николая I прийти к менее утешительному заключению: «Россией управля­ют столоначальники»³⁹. Следует признать, что в этих словах была значительная доля истины.

Параллельно с бюрократизацией административной системы росло число должностных преступлений, прежде всего взяточни­чества. Первопричиной этого явления, поразившего все струк­туры государственного управления, современники считали низ­кие оклады большинства чиновников, которые выплачивались обесцененными ассигнациями.

В местной администрации самым оплачиваемым чиновником был губернатор: в начале XIX века он получал 3000 рублей в год (1800 — жалованье и 1200 —.столовые). Губернский прокурор, губернский казначей, советники палат уголовного и гражданс­кого суда (чиновники 6-го класса) получали по 600 рублей в год; уездный судья (чиновник 8-гр класса) — 300 рублей, исправник, возглавлявший земский суд (чиновник 9-го класса), — 250 руб­лей, секретарь (чиновник 10—14 классов) — 350 рублей в губерн­ских и 200 рублей в уездных учреждениях; дворянский заседа­тель (9—10 класс) — 250 рублей в уездном суде и 200 рублей в земском. Жалованье канцелярских служителей было минималь­ным и, в отличие от окладов чиновников, не фиксированным; в зависимости от стажа работы и расположения начальства они получали от 60 до 120 рублей в год, что в 30 и более раз усту­пало жалованью губернатора.

В 1811 году в связи с резким падением курса ассигнацион­ного рубля (в 1807 году он равнялся 54 серебряным копейкам, а в 1811-м упал до 25) жалованье чиновников составляло толь­ко 1/4 часть суммы, предусмотренной штатным расписанием XVIII века. В 1820-е годы во многих ведомствах оклады были значительно увеличены, но на фоне инфляционных процессов это увеличение было относительным. Если в 1806 году столона­чальник Пермского горного правления получал 600 рублей ас­сигнациями, что соответствовало 438 серебряным рублям, то в 1829 году его оклад, возросший до 1200 рублей, равнялся толь­ко 320 рублям серебром, а в 1847 году, в связи с некоторым по­вышением курса бумажных денег, составлял 343 серебряных руб­ля. Сокращение жалованья происходило на фоне роста цен и вело к падению жизненного уровня служащих. Так, в 1804 году пуд ржаной муки в Пермской губернии стоил 38—40 копеек, а в 1825 году его цена доходила до 80 копеек. В 1840-е годы в Петербурге убогая комната с мебелью, отоплением, самоваром и прислугой стоила 5 рублей в месяц, обед обходился в 15— 20 копеек. В 1839 году серебряный рубль был зафиксирован на уровне 3,5 ассигнационного рубля и сохранял это значение до начала 1849 года, когда ассигнации были полностью изъяты из обращения.

В таких условиях прожить на одно жалованье было практи­чески невозможно. «Правительство искушает честность, остав­ляя ее в бедности», — писал в 1803 году публицист В. Ф. Ма­линовский. Через двадцать лет ту же мысль на заседании Госу­дарственного совета высказал адмирал Н. С. Мордвинов: «Правду водворить не можно там, где скудость обитает! Она не­совместима с нищетой...»⁴⁰. Пагубные последствия этих явлений для общества и меры, необходимые к «истреблению лихоим­ства», неоднократно обсуждались в сенате и в специально со­зданных комиссиях. Однако эти пороки бюрократии продолжа­ли существовать, и более того — прогрессировать. К середине XIX века они поразили все звенья государственного аппарата, стали обычным и повсеместным явлением. Бесконтрольность должностных лиц, низкий нравственный и образовательный уро­вень, мизерные оклады, бумаготворчество и многоступенчатость в прохождении бумаг — все это благоприятствовало расцвету взяточничества и казнокрадства, определивших собой период правления Николая I.

В правительственных кругах взятки признавались злом, но при низком жалованье служащих — злом неизбежным и неис­коренимым. Не имея возможности обеспечить чиновников не­обходимым содержанием, правительство было вынуждено доста­точно терпимо относиться к должностным преступлениям. В те­чение 19 лет (с 1841 по 1859 г.) за должностные преступления были судимы 78 496 чиновников 9—14 классов⁴¹, то есть в сред­нем 4131 человек в год или, если соотнести это число с конк­ретными сведениями за 1847 год, 8 процентов общей численно­сти чиновников этих классов (50 877 человек). Примерно поло­вина из них возвращалась на гражданскую службу. Среди чиновников 9—14 классов их было в 1847 году около 3,5 про­цента (1754 из 50 877 человек).

Недостаток жалованья чиновники компенсировали за счет не­праведных доходов, получаемых в виде взяток с дел и регуляр­ных «пособий» от промышленников, купечества и откупщиков. Величина взяток в значительной степени зависела от статуса уч­реждения и в сенате доходила до 50 тысяч рублей. Судя по вос­поминаниям современников, администрация многих губерний находилась на содержании откупщиков, которые платили чинов­никам второе жалованье, не меньшее чем казенное. Именно так кормились чины Симбирской губернии. В конце 1830-х годов откупщик ежегодно платил губернатору 10 тысяч рублей ассиг­нациями, вице-губернатору — 20 тысяч, прокурору, «как чело­веку слабому и безгласному» — только 3 тысячи рублей, каждо-

⁵ ПСЗ-1. Т. 31. № 24307. 25 июля 1810 г.; № 24326. 17 авг. 1810 г.;
№24686. 25 июня 1811 г.

⁶ Марлей Л. П. Министерская реформа 1802—1811 гг. в оценках совре­
менников // Вестник Московского университета. Сер. 8. История. 2000.
№ 1. С. 69-89.

⁷ Карамзин Н. М. Записка о древней и новой России. СПб., 1914. С. 69—
70, 78, 116.

⁸ Пресняков А. Е. Российские самодержцы. М., 1990. С. 178, 185.

⁹ Чибиряев С. А. Великий русский реформатор: Жизнь, деятельность, по­
литические взгляды М. М. Сперанского. М., 1989. Приложения. С. 164.

¹⁰ Конституционные проекты в России... С. 348—410.

¹¹ Середонин СМ. Граф М. М. Сперанский. СПб., 1909. С. 136.

¹² Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб.,
1996. С. 251, 234; Корнилов А. А. Курс истории России XIX в. Ч. 1. М., 1918.
С. 266; Хартли Джанет М. Александр!. Ростов н/Д., 1998. С. 137—138,
202, 233.

¹³ Мироненко С. В. Самодержавие и реформы: политическая борьба в Рос­
сии в начале XIX в. М., 1989. С. 171.

¹⁴ Конституционные проекты в России... С. 411—453.

¹⁵ Вернадский Г. В. Государственная уставная грамота Российской импе­
рии 1820 г. Прага, 1925. С. 36; Мироненко С. В. Указ. соч. С. 192—193; Сбор­
ник РИО. Т. 90. СПб., 1894. С. 212-213.

¹⁶ ПСЗ-1. Т. 37. № 28106. 19 янв. 1820 г.

¹⁷ Цит. по: Мироненко СВ. Указ. соч. С. 200—201.

¹⁸ Избранные социально-политические и философские произведения де­
кабристов. Т. 1. М., 1951. С. 569.

¹⁹ Власть и реформы. С. 251; Ключевский В. О. Русская история: Полный
курс лекций: В 2 кн. Минск, М„ 2000. Кн. 2. С. 982.

²⁰ Конституционные проекты в России... С. 460—477.

²¹ Там же. С. 478-565.

²² Ключевский В. О. Указ. соч. С. 980—981.

²³ Ерошкин Н. П. Местные государственные учреждения дореформенной
России (1800-1860 гг.). М., 1985. С. 19.

²⁴ Сборник РИО. Т. 74. СПб., 1891. С. 145-147, 266.

²⁵ Там же. С. 264-269; Т. 90. С. 223-244.

²⁶ Там же. Т. 90. С. 274-358.

²⁷ Там же. Т. 74. С. 379-424.

²⁸ Там же. С. 146.

²⁹ ПСЗ-2. Т. 12. №. 10303. 3 июня 1837 г.; Т. 17. № 15812. 27 авг. 1842;
Т. 20. Отд. 1. № 18580. 2 янв. 1845 г.

™ Вернадский Г. В. Очерк истории права Русского Государства XVIII— ХГХвв. (Период империи). М., 1998. С. 108; Полиевктов М. Николай I. Био­графия и обзор царствования. М., 1918. С. 211—212.

³¹ Миронов Б. Н. Социальная истерия России периода империи. Т. 1.
СПб., 2000. С. 20.

³² Копосов Н. Е. Абсолютная монархия во Франции // Вопросы истории.
1989. № 1. С. 45.

³³ ПСЗ-1. Т. 28. 1804. 13 июля. № 21398.

³⁴ Подробно см.: Писарькова Л. Ф. Российский чиновник на службе в

конце XVIII — первой половине XIX в. // Человек. 1995. № 3. С. 121—139; № 4. С. 147-158.

³⁵ Берендтс Э. П. О прошлом и настоящем русской администрации.
СПб., 1913. С. 114.

³⁶ РГИА. Ф. 1409, оп. 1, д. 913, л. 3; Копанев А. И. Население Петербур­
га в первой половине XIX в. М.-Л., 1957. С. 114; Карпович Е. Русские чи­
новники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С. 93.

³⁷ Руководство к наглядному изучению административного порядка те­
чения бумаг в России. М., 1858. С. 3—9.

³⁸ Ключевский В. О. Указ. соч. Т. 2. С. 993—994; Глоршнтов В. И. Потом­
ственные дворяне канцелярского происхождения // Русский архив. 1905.
Кн. 1, №4. С. 662.

³⁹ Пресняков А. Е. Указ. соч. С. 294.

⁴⁰ Малиновский В. Ф. Размышления о преобразовании России, 1803 г. //
Голос минувшего. 1915. № 10. С. 250; ОПИ ГИМ. Ф. 281. Оп. 1. Д. 76. Л. 33.

⁴¹ Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной Рос­
сии в XIX в. М., 1978. С. 176-178.

⁴² Дмитриев М.А. Главы из воспоминаний моей жизни. М., 1998. С. 377.

⁴³ Подробно см.: Писарькова Л. Ф. К истории взяток в России (По мате­
риалам «секретной канцелярии» кн. Голицыных первой половины XIX в.) //
Отечественная история. 2002. № 5.

⁴⁴ Казначеев А. Г. Между строками одного формулярного списка: 1823—
1881 // Рус. старина. 1881. № 12. С. 826.

⁴⁵ Подробно см.: Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в
России до Великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная
история. 2001. № 2. С. 3-27; № 3. С. 25-39.

Глава 5

МОДЕРНИЗАЦИЯ