Мегаобучалка Главная | О нас | Обратная связь


Ведомство Министерства внутренних дел



2015-11-27 649 Обсуждений (0)
Ведомство Министерства внутренних дел 0.00 из 5.00 0 оценок




Под «внутренними делами» в Российской империи понима­лись, прежде всего, вопросы местного управления, и поэтому МВД играло здесь ведущую роль. Именно в это ведомство вхо­дили губернаторы и их аппарат. Важнейшей особенностью ве­домства была и его многопрофильность. В структуре цент­рального аппарата имелись такие подразделения, как Депар­тамент полиции, Земский отдел, Хозяйственный департамент (с 1904 года — Главное управление по делам местного хозяй­ства), Главное управление почт и телеграфов, Центральный ста­тистический комитет, Технико-строительный комитет, Медицин­ский департамент (с 1904 года — Управление главного врачеб­ного инспектора), Ветеринарное управление, Главное управление по делам печати, Департамент духовных дел иностранных испо-

135.


веданий, Управление по делам о воинской повинности (с 1900 г.), Особое делопроизводство по выборам в Государственную думу и Государственный совет (с 1905 г.). Обозначенные направления деятельности были соответственно представлены и в местном аппарате.

Весьма существенную роль сыграло и то обстоятельство, что именно этого ведомства коснулись такие крупнейшие реформы, как крестьянская, земская и городская. Поэтому начнем с них.

Управление крестьянством

Отмена крепостного права не только имела огромное значе­ние сама по себе, но и сделала неизбежными многие другие пре­образования. Поэтому ее роль была ключевой и изначальной. В процессе подготовки освобождения крестьян наряду с вопро­сом об условиях такого освобождения сразу же встал вопрос о том, как управлять огромной массой крестьян. До того государ­ство непосредственно имело дело с крестьянами государствен­ными и удельными (и этот опыт учитывался), а крепостными крестьянами управляли помещики. Теперь же их полномочия следовало кому-то передать.

В органах, рассматривавших проекты освобождения крестьян, сразу же обозначились две точки зрения. Одни предлагали со­хранить за помещиками права административного контроля за бывшими крепостными, а другие считали необходимым созда­ние специального аппарата. Основным стал второй вариант, тем более что бывшие помещичьи, государственные и удельные кре­стьяне были объединены в одно сословие с единой системой уп­равления. В конечном счете оба эти варианта практически со­вместились. К тому же помещики получили широкую возмож­ность входить во вновь создаваемый аппарат — по избранию и по назначению.

Создание механизма управления крепостными включало прежде всего образование необходимых административно-терри­ториальных единиц (более дробных, чем уезд), а затем создание органов крестьянского самоуправления и стоявших над ними бюрократических органов.

В знаменитом манифесте 19 февраля 1861 года Александр II «признал за благо повелеть:

Г. Открыть в каждой губернии губернское по крестьянским делам присутствие, коему вверяется высшее заведование делами крестьянских обществ, водворенных на помещичьих землях.


 

2. Для рассмотрения на местах недоразумений и споров, мо­
гущих возникнуть при исполнении новых положений, назначить
в уездах мировых посредников и образовать из них уездные ми­
ровые съезды.

3. Затем образовать в помещичьих имениях мирские управ­
ления, для чего, оставляя сельские общества в нынешнем их со­
ставе, открыть в значительных селениях волостные управления,
а мелкие сельские общества соединить под одно волостное уп­
равление»2.

В изданном в тот же день «Общем положении о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» содержался раздел вто­рой — «Об устройстве сельских обществ и волостей и обществен­ного их управления». Первая глава его называлась «Об образова­нии сельских обществ и волостей». Приводим ее полностью3.

«40. Сельское обществосоставляется из крестьян, водворенных на земле одного помещика:оно может состоять из целого селе­ния (села или деревни), либо из одной части разнопоместного селения, либо из нескольких мелких, по возможности смежных, и во всяком случае ближайших между собою поселков (как то выселков, починков, хуторов, застенков, односелий или отдель­ных дворов и т. п.), пользующихся всеми угодьями или некото­рыми из них сообща или же имеющих другие общие хозяйствен­ные выгоды.

41. Крестьяне имений, в коих числится не более двадцати ре­
визских мужского пола душ, если крестьяне эти живут в селе­
нии, принадлежащем разным владельцам, или хотя и в отдель­
ных разнопоместных поселках, но не в дальнем одни от других
расстоянии, соединяются в одно сельское общество либо при­
соединяются к другим обществам с согласия сих последних.

42. Волостиобразуются из состоящих в одном уезде, и по воз­
можности смежных, сельских обществ. При соединении в воло­
сти сельские общества не раздробляются.

43. Для волости полагается наименьшее число жителей око­
ло трехсот ревизских мужского пола душ, а наибольшее — око­
ло двух тысяч. Наибольшее расстояние отдаленнейших селений
волости от средоточия управления оной полагается около две­
надцати верст.

Примечание. Втех местностях, где по малому населению не найдется на определенном в этой статье протяжении 300 душ крестьян или где, наоборот, на незначительном расстоянии со­средоточено населения свыше 2000 душ, допускаются отступле­ния от вышеуказанного. правила с разрешения начальников гу­берний.



44. При образовании волостей принимается в соображение
нынешнее разделение на приходы, то есть из каждого прихода
образуется волость, если только приход соответствует условиям,
в предыдущей статье постановленным. При малочисленности
прихода соединяются в одну волость два или несколько прихо­
дов, но при сем приходы не раздробляются.

Примечание.Допускаются, с разрешения начальника губер­нии, отступления от изложенных выше правил только в тех слу­чаях, когда по местным обстоятельствам встретятся особые зат­руднения в соблюдении оных.

45. Значительное селение, хотя бы оно превышало высший
размер числа душ, назначенный для волости, и состояло из не­
скольких приходов и нескольких сельских обществ, составляет,
во всяком случае, одну волость».

Образование волостей и сельских обществ стало главной (до­полняющей) реформой административно-территориального уст­ройства Российской империи в XIX веке. Совершенно очевид­но, что проведение этой реформы в жизнь потребовало больших усилий со стороны администрации. Установить, как это проис­ходило в каждой губернии, — актуальная задача для региональ­ных историков.

В последующих главах Закона устанавливались состав и фун­кции органов сельского и волостного управления. В селе таким органом являлся сельский сход, составлявшийся из крестьян-домохозяев, а также избранных должностных лиц. К ведению схода относились многочисленные внутриобшинные дела, рас­кладка различных податей, сборов и повинностей, дела по от­быванию рекрутской повинности, «принесение, куда следует, жалоб и просьб по делам общества чрез особых выборных», а также выборы сельского старосты (фактического руководителя общества) и других должностных лиц, назначение выборных на волостной сход. Обязанности этих избранников подробно рас­писывались.

Волостное управление составляли волостной сход (в него из­бирали по одному крестьянину от десяти дворов), волостной старшина с волостным правлением, которое составлялось из старшины, всех сельских старост и некоторых других должнос­тных лиц, и волостной крестьянский суд.

Ведению волостного схода подлежали:

«1) выборы волостных должностных лиц и судей волостного суда;

2) постановления о всех вообще предметах, относящихся до хозяйственных и общественных дел целой волости;


 

3) меры общественного призрения, учреждение волостных
училищ, распоряжения по волостным запасным магазинам, где
они есть;

4) принесение, куда следует, жалоб и просьб по делам волос­
ти через особых выборных;

5) назначение и раскладка мирских сборов и повинностей,
относящихся до целой волости;

6) поверка действий и учет должностных лиц, волостью из­
бираемых;

7) поверка рекрутских списков и раскладка рекрутской повин­
ности...

8) дача доверенностей на хождение по делам волости».

Обязанности волостного старшины разделялись на «дела по­лицейские» (к ним относилась и борьба с преступностью) и «дела общественные». Волостной суд рассматривал «как споры и тяжбы между крестьянами, так и дела по маловажным их про­ступкам».

Шестая глава закона называлась «О вотчинной полиции и попечительстве помещиков в сельских обществах временнообя­занных крестьян». Здесь, в частности, говорилось, что «помещи­ку предоставляется... вотчинная полиция в сельском обществе временнообязанных крестьян, на земле его поселенных, и с сим вместе помещик есть попечитель того сельского общества».

В серии законодательных актов, утвержденных 19 февраля 1861 года, видное место занимало «Положение о губернских по крестьянским делам учреждениях»4. Здесь говорилось, что «для разбора недоразумений, споров и жалоб», возникающих между помещиками и крестьянами, «учреждаются мировые посредни­ки, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским де­лам присутствия». При этом оговаривалось, что «на мировых по­средников сверх означенных обязанностей возлагаются некото­рые особенные, связанные с сельскохозяйственным бытом, дела по судебно-полицейскому разбирательству».

Далее закон гласил: «Имения, в коих водворены вышедшие из крепостной зависимости крестьяне, распределяются на миро­вые участки. Число участков и селения, в состав их входящие, определяются сообразно действительной надобности уездным Дворянским собранием и подлежат утверждению начальника гу­бернии... При распределении селений на мировые участки на­блюдается, чтобы волости не дробились между двумя или не­сколькими участками».

В каждом участке полагался один мировой посредник, изби­равшийся из числа местных потомственных дворян-помещиков


I


(в должности они утверждались указами Правительствующего се­ната). Не имели успеха проекты, предусматривавшие участие крестьян в выборах посредников. Анализ обозначенных в зако­не функций мировых посредников показывает, что они по су­ществу командовали волостными и сельскими крестьянскими органами.

Всего в 1861 году в 444 уездах 44-х губерний России было на­значено около 1700 посредников. На территории мирового уча­стка проживало в среднем 6 тысяч душ (в нескольких десятках селений)5.

Уездный мировой съезд составлялся под председательством уездного предводителя дворянства из всех посредников уезда и члена от правительства (таковые назначались губернатором по одному на несколько уездов). Съезды рассматривали как жало­бы на действия посредников, так и некоторые дела общеуездного масштаба, а также запросы самих посредников по неясным для них вопросам.

Во многом аналогичную роль играли губернские по кресть­янским делам присутствия, возглавлявшиеся губернаторами и включавшие губернского предводителя дворянства, управляюще­го Палатой государственных имуществ, губернского прокурора, двух местных дворян-помещиков, назначаемых министром внут­ренних дел по представлению губернатора, и двух дворян-поме­щиков, избранных собранием губернского и уездных предводи­телей дворянства.

27 июня 1874 года было издано «Положение об изменениях в устройстве местных учреждений по крестьянским делам», со­гласно которому упразднялись мировые посредники и мировые съезды. На смену им пришли уездные по крестьянским делам присутствия, в состав которых входили уездный предводитель дворянства (председатель), непременный член (назначался ми­нистром внутренних дел из кандидатов, избиравшихся губернс­ким земским собранием), уездный исправник, председатель уез­дной земской управы и один из почетных мировых судей6.

Очередное преобразование было произведено 12 июня 1889 года, когда появилось «Положение о земских участковых начальниках»7. Этим актом восстанавливалось деление уезда на участки. Возглавлявшие их земские начальники подбирались гу­бернатором из числа местных потомственных дворян по согла­сованию с губернским и уездными предводителями дворянства и утверждались министром внутренних дел. Полномочия земс­ких начальников были существенно шире, чем у мировых по­средников (включая судебные функции). Управление крестьяна-


ми фактически перерастало здесь в общеполицейское управле­ние. На практике деятельность земских начальников характери­зовалась откровенным произволом по отношению к сельскому населению.

Губернское по крестьянским делам присутствие тогда же было преобразовано в Губернское присутствие.

Земское и городское самоуправление

Важнейшим проявлением модернизаторских тенденций в развитии российского государственного механизма в эпоху «ве­ликих реформ» стало создание местных выборных органов — земских и городских. При этом принцип выборности сочетал­ся здесь с приданием вновь учреждаемым органам функций", которыми старый аппарат практически не занимался. Наложе­ние этих функций власть по существу рассматривала как свое­го рода повинность, обязанность населения заботиться о сво­их нуждах, исполняемую под руководством и строгим контро­лем бюрократии. Однако на практике сочетание чиновничьих и выборных институтов породило целый комплекс противоре­чий, весьма существенно повлиявших на судьбы российской го­сударственности.

Земскую реформу можно во многих отношениях рассматри­вать как прямое продолжение реформы крестьянской, посколь­ку деятельность земства в основном протекала в сельской мест­ности и затрагивала преимущественно крестьянство.

1 января 1864 года Александр II утвердил «Положение о гу­бернских и уездных земских учреждениях»8. Согласно этому за­кону создавались губернские и уездные земские собрания и их исполнительные органы — земские управы.

Выборы в земские органы проходили раз в три года. В каж­дом уезде собирались три избирательных съезда: землевладельцев (имеющих определенный земельный ценз), городской (включав­ший лиц, имевших гильдейские свидетельства, а также владель­цев недвижимости, промышленных и торговых предприятий — с определенным цензом) и сельский (его участники избирались волостными сходами).

Съезды избирали членов (гласных) в уездное земское собра­ние, а последнее в свою очередь избирало как членов уездной земской управы, так и гласных в губернское земское собрание. При этом во всех земских органах большинство мест отводилось землевладельцам. В. данной связи необходимо подчеркнуть, что


 




земства вводились не во всей империи, а лишь там, где имелось крупное помещичье землевладение, причем русское. К концу XIX века земства появились в 34 губерниях европейской части России.

Говоря о явно недемократической избирательной системе земств, следует все же обратить внимание на ее межсословный характер. Для своего времени это был определенный прогресс.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» устанавливало круг «предметов ведомства земских учреждений». К ним относились:

«1) заведывание местными губернскими и уездными земски­ми повинностями денежными и натуральными;

2) заведывание капиталами и другими имуществами земства;

3) попечение об устранении недостатка продовольственных
средств и оказание пособий нуждающемуся населению разре­
шенными законом способами;

4) содержание в исправности состоящих в ведении земства
дорог, дорожных сооружений и бечевников*; устройство и содер­
жание пристаней вне городских поселений и попечение об улуч­
шении местных путей сообщения;

5) устройство и содержание земской почты;

6) заведывание взаимным земским страхованием имуществ;

7) заведывание земскими лечебными и благотворительными
заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых
больных и умалишенных, а также сирых и увечных;

8) участие в мероприятиях по охранению народного здравия,
развитие средств врачебной помощи населению и изыскание
способов по обеспечению местности в санитарном отношении,
а также участие в ветеринарно-полицейских мероприятиях;

9) заботы по предупреждению и тушению пожаров и попече­
ние о лучшем устроении селений;

 

10) попечение о развитии средств народного образования и
установленное законом участие в заведовании содержимыми на
счет земства школами и другими учебными заведениями;

11) воспособление зависящими от земства способами местно­
му земледелию, торговле и промышленности, заботы об охране­
нии полей и лугов от порчи и истребления вредными насеко­
мыми и животными;

12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на
земство потребностей воинского и гражданского управления;

* Бечевник (бичевник) — береговая полоса вдоль судоходных рек, кото­рая должна оставаться свободной для нужд судоходства,


13) дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов»9.

В целом функции земства можно охарактеризовать как забо­ту о благосостоянии населения. Это именно та сфера, которую бюрократия готова была уступить органам самоуправления, но при условии жесткого контроля за последними, прежде всего со стороны губернатора и его аппарата.

В литературе, как дореволюционной, так и современной, ши­рокое распространение получило мнение, что земские органы являлись организациями не государственными, а общественны­ми. G этим согласиться нельзя — хотя бы уже потому, что зем­ства имели полномочия издавать обязательные распоряжения (по некоторым предметам) и собирать с населения налог (земский сбор), а это функции чисто государственные.

В модернизированном обществе государственный аппарат со­стоит из институтов бюрократических (назначенных) и выбор­ных (парламент, местное самоуправление). Взаимоотношения между ними — проблема очень сложная. Данное обстоятель­ство сыграло весьма существенную роль в судьбах российского земства.

Обеспечивая в земских органах преобладание помещиков, власть рассчитывала, что эти органы будут достаточно послуш­ными. Но в действительности все оказалось гораздо сложнее.

Дело в том, что на работу в земство шли либерально настро­енные помещики (консерваторы предпочитали бюрократическую карьеру). При этом либералы стремились к расширению прав и функций земства, ослаблению бюрократической опеки и часто конфликтовали с администрацией по конкретным поводам.

Широкое распространение в либеральных кругах получила мысль,о том, что земство — это «здание без фундамента и кры­ши». Под фундаментом понималась внутриуездная структура. Появление волостей порождало вопрос о создании волостных земских органов, который обострялся по мере увеличения объе­ма земской деятельности.

Под «крышей» же понимался общероссийский земский центр, то есть по существу парламент, что, конечно, было тогда нере­ально. Однако и в бюрократических кругах существовали про­екты введения представителей земств в Государственный совет (осуществиться этим проектам было не суждено).

Очень важную роль сыграло то обстоятельство, что в земствах работали не только выборные гласные. Для осуществления сво­их задач земства приглашали на работу врачей, учителей, стати­стиков, агрономов, ветеринаров и т. д. В результате в стране сло-


жился большой отряд земской интеллигенции. Многие ее пред­ставители были настроены левее либеральных гласных — сюда охотно шли работать, и даже стремились к этому, народники и другие демократы.

В итоге многие земства превратились в своего рода легальные центры оппозиции. Широкое распространение получило поня­тие «земское движение», сыгравшее выдающуюся роль в исто­рии русского либерализма.

Власть, разумеется, не могла спокойно наблюдать за всем этим, и земства вскоре начали подвергаться всевозможным го­нениям. Одной из главных контрреформ стало новое «Положе­ние о губернских и уездных земских учреждениях», появившее­ся 12 июня 1890 года10. Прежде всего оно резко ухудшило изби­рательную систему. Отныне гласные от крестьян не избирались ими, а назначались губернатором из числа кандидатов, выдви­нутых волостными сходами. Съезд землевладельцев превратил­ся в съезд дворян-землевладельцев (с понижением ценза). Для участия же в городских съездах ценз повысился. В состав уезд­ного земского собрания включались чиновники.

Для надзора за законностью и целесообразностью действий земских учреждений создавалось Губернское по земским делам присутствие в составе губернатора, вице-губернатора, губернско­го предводителя дворянства, председателя губернской земской управы и представителя от губернского земского собрания.

Однако исправление избирательной системы по существу мало изменило облик земства. Либеральное влияние там не ос­лабевало и даже усиливалось. Поэтому власть стала делать упор на ограничение прав земских органов. Так, законами от 12 июня 1900 года они отстранялись от продовольственного дела, и к тому же вводилась предельность земского обложения, ограничи­вавшая финансовую базу земств.

В 1899 году министр финансов С. Ю. Витте представил Николаю II секретную (но получившую широкую огласку) запис­ку «Самодержавие и земство», в которой утверждал, что «ника­кого дальнейшего расширения деятельности земству давать нельзя. Надо провести для него ясную демаркационную линию, не позволять ни под каким видом переступать эту линию...»11.

После 1905 года руководящие позиции в земствах перешли к консерваторам. Это привело к ослаблению оппозиционного духа, но «культурническая» деятельность земских органов развивалась достаточно активно.

В новейшей отечественной литературе появилось значитель­ное количество исследований по истории земства в конкретных


губерниях. В этих работах обстоятельно освещается все то по­ложительное, что дали стране земские работники12.

В отличие от земского городское самоуправление не создава­лось заново, а реформировалось. Выборные городские органы были введены еще Екатериной II, но к середине XIX века они пришли в полный упадок. Поэтому к числу «великих реформ» относят и «Городовое положение» от 12 июня 1870 года13.

Согласно этому закону, создавались выборные городские думы и их исполнительные органы — городские управы во главе с го­родскими головами (аналог с земствами здесь очевиден). Выбо­ры гласных также проводились на трех избирательных собрани­ях, формировавшихся по «буржуазному» цензу: крупных, сред­них и мелких налогоплательщиков. Каждое собрание избирало равное количество гласных, что обеспечивало преимущество крупных.

Функции городского самоуправления во многом совпадали с земскими (просвещение, здравоохранение и т. п.), но здесь была представлена и городская специфика, связанная, прежде всего, с проблемами благоустройства — транспорт, освещение, отопле­ние, канализация, водопровод, мостовые, тротуары и т. п. В ка­честве надзорного органа создавались губернские по городским делам присутствия.

В городском самоуправлении либеральный дух проявлялся го­раздо меньше, чем в земском, но и его не миновали контрре­формы. Новое «Городское положение» 11 июня 1892 года заме­нило налоговый ценз имущественным, то есть избирательное право теперь имели только владельцы недвижимости. В резуль­тате число избирателей сократилось в несколько раз14.

Для мелких городов вводилось «упрощенное управление»: здесь сход домохозяев избирал собрание уполномоченных, а те — городского старосту.

Тогда же губернские по городским делам присутствия были преобразованы в губернские по земским и городским делам при­сутствия.

Административно-полицейский 'аппарат

Выше речь шла о новых органах, созданных в результате ре­форм. Но рядом с ними (и над ними) продолжали существовать органы традиционные. Сохранялись губернаторы, полицмейсте-Ры, исправники, становые приставы с подведомственными им Учреждениями. Функции их частично сужались (с передачей са-


моуправлению), частично расширялись (по линии надзора) и во многом усложнялись. Все это объективно требовало реформиро­вания административно-полицейского аппарата, но таковое фак­тически не состоялось, несмотря на частичные изменения.

В книге «Вопросы местного управления», изданной в 1904 году, известный юрист В. М. Гессен писал: «Еще в 1870 г. комитет ми­нистров нашел, что тщательный пересмотр не только Наказа гу­бернаторам, но и вообще всего II тома свода законов о губерн­ских и уездных учреждениях представляется мерой настоятельно необходимой.А между тем этот пересмотр до настоящего дня, несмотря на множество комиссий, на затраченное время и труд, остается в области благих пожеланий»15.

В той же работе отмечалось, что «из всех правительственных мест просветительное влияние эпохи реформ всего менее кос­нулось губернского правления и полиции. По сей день здесь царит еще в полной красе и силе доброе старое время, — вре­мя, когда всякая власть, по выражению Сперанского, колебалась между самовластием и послаблением. Отличительной чертою де­лопроизводства в губернских правлениях, по данным сенатских ревизий, оказывается невероятная, поистине дореформенная, медленность его»16.

Второй раздел «Общего учреждения губернского» составляли
«Учреждения начальников губерний, губернских правлений, ста­
тистических комитетов и полиции». Здесь устанавливалось, что
«начальники губерний суть правители оных, определяемые с ти­
тулом губернаторов по высочайшему усмотрению», причем «в
некоторых губерниях, управляемых по общему учреждению, но
имеющих особенное положение, состоят, кроме губернаторов,
главные начальники губерний под именем генерал-губернато­
ров». Эти последние «определяются по непосредственному из­
бранию и особому к ним личному доверию Его императорского
величества»17. . •

На практике институт генерал-губернаторов вводился обыч­но в окраинных и национальных регионах. Особо следует отме­тить наличие московского генерал-губернатора, которому подчи­нялись независимые друг от друга город Москва и Московская губерния.

В законе указывалось, что «губернаторы как непосредствен­ные начальники вверенных им... губерний суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержа­вия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правитель­ствующего сената и предписаний начальства. Имея постоянное


и тщательное попечение о благе жителей всех состояний управ­ляемого им края и вникая в истинное его положение и нуж­ды, они обязаны действием данной им власти охранять повсю­ду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого и соблюдение установленных правил, порядка и благочиния. Им поручено и принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечения продовольствия в губернии, доставление стражду­щим и беспомощным надлежащего призрения и высший над­зор за скорым исполнением всех законных постановлений и требований»18.

Губернатор имел право проводить ревизии в находящихся в губернии административных учреждениях гражданского ведом­ства. Ему принадлежало также «общее наблюдение за ходом и направлением первоначального обучения в губернии», а также почетное попечительство женских гимназий и прогимназий. По последним вопросам губернатор мог делать представления Ми­нистерству народного просвещения и попечителю учебного ок­руга.

Губернатор по должности председательствовал в губернском правлении и целом ряде губернских присутствий и комитетов. Порядок работы губернаторов и руководимых ими органов рег­ламентировался в законе весьма подробно.

Очень важную роль сыграло изданное 14 августа 1881 года положение «О мерах по охранению государственной безопасно­сти и общественного спокойствия»19. Согласно этому акту в оп­ределенных губерниях могло вводиться состояние усиленной либо чрезвычайной охраны. В таком случае губернаторы и ге­нерал-губернаторы получали право запрещать всякие собрания, закрывать торговые и промышленные заведения, арестовывать любого жителя на срок до одного месяца, а также высылать за пределы губернии политически неблагонадежных лиц. Соответ­ствующая практика получила широкое распространение, особен­но в период революции 1905—1907 годов.

В юридической литературе начала XX века неоднократно ука­зывалось на недостаточную определенность статуса губернаторов. Так, В. М. Гессен писал: «Обращаясь к выяснению современно­го значения губернаторской должности, нельзя не обратить вни­мания на крайнюю неточность тех определений этой должнос­ти, какие встречаются в действующем праве»20. И далее: «Неточ­ность определений губернаторской должности является прямым результатом неопределенности ее функций. По действующему праву, губернаторская должность имеет, несомненно, двойствен­ный характер. Во-первых, губернатор — представитель верхов-


ной власти в губернии; в этом своем звании он является по пре­имуществу высшим органом местного надзора. Во-вторых, губер­натор — орган почти всех министерств, и прежде всего мини­стерства внутренних дел. В этом своем звании он участвует в активном управлении, является начальником или правителем губернии»21. При этом отмечалось, что права губернатора по надзору за неподведомственными ему учреждениями весьма ог­раниченны и практически номинальны.

Из сказанного делался вывод о необходимости реформирова­ния института губернаторов — прежде всего в плане разграни­чения административных и надзорных функций.

Автор фундаментального исследования «Губернаторы. Истори-ко-юридический очерк» (СПб., 1905) И. Блинов обратил особое внимание на неудовлетворительность надзора за самими губер­наторами. Общий вывод автора был таков: «Критический же взгляд на современное положение должности губернаторов при­водит нас к одному непременному заключению — нужна немед­ленная и радикальная реформа. Частичные изменения и улуч­шения не принесут пользы... Провинциальное общество созре­ло для широкой самодеятельности, уже несколько десятков лет как оно вышло из состояния малолетства, и давно пора пере­стать водить его на помочах»22.

Однако реформа так и не состоялась. В ней нуждалось обще­ство, но не самодержавие.

Подробно говорилось в законе о составе и устройстве уезд­ного и городского полицейского управления. Согласно ему, «весь уезд с уездными и безуездными городами, посадами, местечка­ми и селениями, находящимися в нем, подлежат ведомству уезд­ной полиции»23. Из ведения последней исключались губернские и другие города, имевшие свою отдельную полицию. Во главе уездной полиции стоял исправник, а во главе городской — по­лицмейстер.

Уезды делились на станы во главе со становыми пристава­ми. При этом количество и территория станов определялись «сообразно с обширностью оного, населением и другими мест­ными обстоятельствами и с родом и количеством возникающих от того дел, подчиняющихся ведению уездной полиции». Из­менения количества станов производились с высочайшего раз­решения, испрашиваемого губернатором через министра внут­ренних дел. Помощниками становых приставов являлись уряд­ники.

Весьма существенную роль сыграло, уже упоминавшееся вве­дение в 1889 году института земских начальников.


Администрацию городов, выделенных из уездов, возглавляли полицмейстеры, а в столичных и некоторых других городах — градоначальники (практикуемое ныне отождествление понятий «градоначальник» и «мэр» совершенно неправомерно). Крупные города делились на отделения, части и участки.

Особое место в административно-полицейском аппарате за­нимали местные органы политического сыска, сеть которых быстро росла (прежних жандармских округов было уже недо­статочно)24.

На основании Положения о Корпусе жандармов от 16 сентяб­ря 1867 года были созданы губернские жандармские управления (ГЖУ). Начальник ГЖУ имел несколько помощников, каждый их которых отвечал за несколько уездов (в ряде случаев функ­ционировали областные и городские управления).

Согласно инструкции 1904 года, в обязанности ГЖУ входи­ли: наблюдение за местным населением и за направлением по­литических идей в обществе, доведение до сведения высших властей о беспорядках и злоупотреблениях, производство дозна­ний по делам о государственных преступлениях, осуществление негласного полицейского надзора, оказание помощи общей по­лиции в восстановлении нарушенного порядка и др.

Правовое положение ГЖУ характеризовалось наличием ряда сложностей. С одной стороны, управления входили в систему МВД, а с другой — являлись воинскими подразделениями и обеспечивались из бюджета Военного министерства. ГЖУ были совершенно независимы от губернаторов.

Большое влияние на территориальную структуру жандармской службы оказало появление в России железных дорог, проходив­ших обычно через несколько губерний. В декабре 1866 года по­явился закон «Об обязанностях и подчинении жандармских по­лицейских управлений железных дорог». Эти управления (ЖПУ ж. д.) исполняли обязанности общей полиции. Районы их дей­ствия распространялись на все пространство, отчужденное под соответствующую дорогу. В ведении каждого управления нахо­дился участок протяженностью 2000 верст. Расстояние это дели­лось на более мелкие участки (200 верст), находившиеся в ве­дении отделений управления. К 1917 году таких отделений было более 300. ЖПУ ж. д. стали самыми крупными подразделения­ми Корпуса жандармов. По численности личного состава они превосходили все остальные части Корпуса вместе взятые.

К 1917 году в России насчитывалось 75 губернских и област­ных жандармских управлений, 33 ЖПУ ж. д. (в их составе 322 отделения), а также 26 жандармских команд и 3 дивизиона. Об-


щая численность Корпуса по состоянию на октябрь 1916 года составляла 14 667 человек.

Параллельно с жандармскими управлениями политическим сыском занимались, причем наиболее активно, охранные отде­ления (от них и пошел знаменитый термин «охранка»). Первое такое отделение появилось в Петербурге в 1866 году (при кан­целярии градоначальника), а второе -— в Москве в 1880 году (при канцелярии обер-полицмейстера).

В 1882 году Александр III утвердил Положение «Об устрой­стве секретной полиции в Империи», предусматривавшее соз­дание таких отделений в крупных городах страны (в составе жандармских управлений или в ведомстве общей полиции). В 1901 году насчитывалось 27 охранных отделений, кроме того, в ряде городов возникли более мелкие подразделения — охран­ные пункты.

Во «Временном положении об охранных отделениях» (1904 г.) говорилось: «Главнейшей обязанностью начальников отделений, в целях наилучшего обеспечения их служебной осведомленнос­ти, является приобретение секретных агентов и руководство та­ковыми, причем особое внимание должно быть обращено на то, чтобы они ни в коем случае не устраивали сами государствен­ных преступлений».

Циркуляром МВД от 8 января 1907 года предписывалось со­здание районных охранных отделений, деятельность каждого из которых охватывала несколько губерний (число их, в конечном счете, достигло 15). Районирование в данном случае проводи­лось по весьма специализированному принципу — в соответ­ствии с районами действия региональных комитетов РСДРП и других революционных партий. Впоследствии изменения в сети партийных центров порождали аналогичные изменения в орга­нах сыска.

Параллельное сушествование жандармских управлений и ох­ранных отделений, как и следовало ожидать, порождало сопер­ничество и даже вражду между ними. Департаменту полиции неоднократно приходилось в своих циркулярах призывать эти учреждения к взаимопомощи и обмену информацией. Д



2015-11-27 649 Обсуждений (0)
Ведомство Министерства внутренних дел 0.00 из 5.00 0 оценок









Обсуждение в статье: Ведомство Министерства внутренних дел

Обсуждений еще не было, будьте первым... ↓↓↓

Отправить сообщение

Популярное:
Почему люди поддаются рекламе?: Только не надо искать ответы в качестве или количестве рекламы...
Почему человек чувствует себя несчастным?: Для начала определим, что такое несчастье. Несчастьем мы будем считать психологическое состояние...



©2015-2020 megaobuchalka.ru Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. (649)

Почему 1285321 студент выбрали МегаОбучалку...

Система поиска информации

Мобильная версия сайта

Удобная навигация

Нет шокирующей рекламы



(0.016 сек.)