Опубликование нормативного правового акта – важнейшее условие        введения его в действие

Директор одного из унитарных предприятий обратился в Конституционный Суд за разъяснением о порядке вступления в силу Указа Президента Республики Беларусь от 10 января 2005 г. № 9 «Об утверждении Положения об осуществлении деятельности в сфере игорного бизнеса на территории Республики Беларусь». Согласно п. 6 Указа он вступает в силу со дня его официального опубликования. Этот акт Главы государства состоит из самого Указа и утвержденного им Положения. Сам Указ был опубликован в газете «Советская Белоруссия» 12 января 2005 г. (без Положения), а Указ с утвержденным им Положением в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 17 января 2005 г. В этой связи возник вопрос о том, с какого числа – 12 или 17 января – вступил в силу вышеназванный нормативный правовой акт. Какой ответ дает законодательство?

Конституционной является обязанность гражданина соблюдать Конституцию и законы (ст. 52). В широком значении это означает обязанность соблюдать все акты законодательства. В свою очередь, государство в лице его соответствующих органов обязано выполнять другое конституционное требование – нормативные акты государственных органов должны быть опубликованы или доведены до всеобщего сведения иным, предусмотренным законом способом. В советский период, к сожалению, была практика, когда принятые нормативные правовые акты не публиковались, но с граждан строго спрашивалось за их неисполнение. Это было недостатком правовой системы СССР. Напомним, что одним из заключений Комитета конституционного надзора СССР такая практика признана неконституционной, нарушающей права и свободы граждан. Именно в связи с этим в начале 90-х была осуществлена инвентаризация республиканских правовых актов и те из них, которые ранее не были опубликованы, хотя и с опозданием, но все же помещены в официальных изданиях. В дальнейшем в Республике Беларусь в целом неукоснительно придерживались этого требования – условием введения нормативного правового акта в действие является его опубликование.

Интересно, что одним из первых законов, принятых Верховным Советом 12 созыва на его первой сессии, был Закон «О порядке опубликования и вступления в силу законов Белорусской ССР и других актов, принятых Верховным Советом и его органами» от 3 июля 1990 года. Согласно его ст. 3 законы и другие акты Верховного Совета нормативного характера вступают в силу на всей территории республики одновременно по истечении десяти дней после их официального опубликования. Верховный Совет при принятии акта вправе был установить другой срок введения его в действие.

В последующем были приняты более совершенные акты, которыми решены вопросы опубликования и введения в действие нормативных правовых актов. Среди них следует назвать Декрет Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь», закон от 10 января 2000 г. в редакции закона от 4 января 2002 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», которые достаточно детально решали основные вопросы подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, систематизации актов законодательства.

В Декрете Президента Республики Беларусь, в частности, определены те издания, публикация в которых актов является официальной. Это важно, так как срок введения в действие акта обычно «увязывается» с датой официальной публикации. Если публикация осуществлена в ином издании, то это лишь способствует ознакомлению граждан с принятым документом, но не порождает для них каких-либо юридических последствий.

В соответствии со ст. 62 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» под официальным опубликованием нормативных правовых актов понимается доведение их до всеобщего сведения путем воспроизведения текста нормативных правовых актов в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и иных официальных изданиях, определяемых Президентом Республики Беларусь.

Официальное опубликование нормативных правовых актов осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты (изданы). Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт. В случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях дата официального опубликования нормативного правового акта и срок вступления его в силу определяются по дате первоначального опубликования.

Не подлежат опубликованию нормативные правовые акты или отдельные их положения, содержащие государственные секреты или иные охраняемые законодательством Республики Беларусь сведения, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь.

Решение о том, что нормативный правовой акт или его отдельные положения не подлежат опубликованию, принимается в установленном законодательством Республики Беларусь порядке уполномоченным государственным органом (должностным лицом), о чем на оригинале нормативного правового акта делается соответствующая отметка.

Нормативные правовые акты публикуются с указанием их обязательных реквизитов: вида акта, даты его принятия (издания), порядкового номера и названия.

Официальное опубликование нормативных правовых актов в неполном изложении не допускается, за исключением случаев опубликования нормативных правовых актов, содержащих отдельные положения, не подлежащие опубликованию.

Аналогичный подход содержится и в упомянутом Декрете.

Таким образом, следует сделать однозначный вывод о том, что лишь при условии опубликования полного текста нормативного правового акта в официальном издании следует считать выполненным требование. И если в таком акте, например, определено, что он вступает в силу со дня его официального опубликования, то таковым следует считать именно публикацию полного текста. Например, если в газете опубликован Указ Президента Республики Беларусь, а утвержденное им Положение не опубликовано, то нельзя сказать, что осуществлено официальное опубликование, с датой которого можно увязывать вступление акта в силу. В связи с этим Указ Президента № 9 от 10 января 2005 года вступил в силу 17 января 2005 г.

В законодательстве определено, что декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь после подписания Президентом Республики Беларусь, в том числе в случаях, когда в соответствии с Конституцией Республики Беларусь закон считается подписанным, подлежат немедленному официальному опубликованию.

Указы Президента Республики Беларусь и постановления Совета Министров Республики Беларусь нормативного характера подлежат обязательному официальному опубликованию, если иное не предусмотрено указанными органами или законодательством.

Иные правовые акты могут быть официально опубликованы после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

«Немедленное» опубликование законов и декретов должно быть осуществлено в первоочередном порядке, то есть в первых же выпусках газет и журналов как только поступил декрет или закон.

Указы и постановления Правительства подлежат официальному опубликованию в пятидневный срок со дня их поступления в официальные издания. В ст. 63 сделано исключение для издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь, в котором нормативные акты могут быть опубликованы и по истечении пятидневного срока. При этом мы полагаем, что превышение указанного срока возможно лишь в силу технических причин. Законодательно следовало бы указать, что публикация поступивших нормативных актов в Национальном реестре должна осуществляться в ближайшем номере.

Согласно части четвертой ст. 63 закона иные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Правовые акты направляются в НЦПИ для включения в Национальный реестр в трехдневный срок со дня издания (принятия) органом, их издавшим (принявшим), а правовые акты, изданные (принятые) государственными органами совместно, – органом, указанным первым в числе издавших (принявших) правовой акт, если иное не предусмотрено законодательством.

Конституционный Суд Республики Беларусь неоднократно обращался к вопросу, касающемуся опубликования нормативных правовых актов. Если на республиканском уровне здесь в общем-то процесс упорядочен (есть соответствующая правовая основа, определены официальные издания, в целом выдерживаются сроки опубликования; здесь мы не касаемся хотя уже и немногочисленных, но имеющих место случаев придания актам обратной силы), то на местном уровне проблемы еще остаются. Для того чтобы была обеспечена легальность исполнения принятых местными Советами депутатов и исполнительными и распорядительными органами решений необходимо соблюсти не только установленную процедуру их принятия, но выполнить требования по опубликованию актов и введению их в действие. Для этого решениями указанных органов должны быть определены те издания, публикация в которых принятых нормативных правовых решений является официальной. Кроме того, необходимо до введения в действие актов, касающихся прав и свобод граждан, официально опубликовать. В 2000 году Конституционный Суд обращал на это внимание облисполкомов и Мингорисполкома.

12 января 2006 г. Конституционный Суд вынес решение «О правовом регулировании отношений, связанных с проездом граждан в городском транспорте общего пользования, при изменении тарифов на перевозку пассажиров». Изменение тарифов на перевозку пассажиров городским транспортом общего пользования (в сторону увеличения) затрагивает права граждан, поэтому необходимо строго соблюдать правила о введении в действие нормативных правовых актов, устанавливающих новые тарифы, тем более что проезд по билету (талону) старого образца в условиях действия новых тарифов признается административным правонарушением и влечет ответственность. Было специально обращено внимание на то, что согласно части четвертой статьи 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом нормативные правовые акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если иное не предусмотрено указанным Законом.

После принятия (издания) нормативных правовых актов и введения их в действие должна быть осуществлена надлежащая организация их реализации, включая своевременное доведение содержания принятых актов до сведения исполнителей (статья 73 названного Закона).

Согласно пункту 4 Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденного Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22, с изменениями и дополнениями, официальным опубликованием является доведение правовых актов до всеобщего сведения путем воспроизведения их текстов в полном соответствии с подписанными подлинниками в официальных изданиях, в частности правовые акты Минского городского исполнительного комитета – в периодических печатных изданиях, определяемых Минским городским исполнительным комитетом в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Решением Минского городского исполнительного комитета от 24 декабря 2002 г. № 1945 «Об органе официального опубликования нормативных правовых актов Минского городского исполнительного комитета» газета «Минский курьер» определена органом официального опубликования нормативных правовых актов Мингорисполкома.

Как показывает практика, применение указанных положений соблюдается не всегда.

Решением Минского городского исполнительного комитета от 14 декабря 2005 г. № 2199 «О тарифах на перевозку пассажиров городским транспортом общего пользования», зарегистрированным в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 15 декабря 2005 г. № 9/4731, с 20 декабря 2005 г. увеличены тарифы на перевозку пассажиров. В частности, стоимость одной поездки в автобусе, трамвае, троллейбусе, метро г. Минска составляет: по полному тарифу – 460 руб. (ранее – 400 руб.); для пассажиров, имеющих льготы, – 230 руб. (ранее – 200 руб.); при продаже талонов водителями – 500 руб.

В соответствии с положениями Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» вступлению нормативных правовых актов в силу должно предшествовать их опубликование. Однако указанное решение Минского городского исполнительного комитета, принятое 14 декабря 2005 г., официально опубликовано в газете «Минский курьер» 26 декабря 2005 г., а вступило в действие 20 декабря 2005 г.

В целях более полной защиты прав, свобод и законных интересов граждан Минскому городскому исполнительному комитету было предложено обеспечить неукоснительное соблюдение требований законодательства о порядке введения в действие решений об изменении тарифов на перевозку пассажиров городским транспортом общего пользования, имея в виду, что решения, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу в соответствии с Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 только после их официального опубликования, а также надлежащее информирование населения об изменении тарифов на перевозку пассажиров.

Подобная практика признания актов недействительными по причине их неопубликования существует и за рубежом. Наводят порядок в этом деле и в России. Например, в газете «Известия» за 13 марта с.г. сообщалось о том, что город Казань остался без официальных правил пользования трамваем, троллейбусом и автобусом, безотказно действовавших восемь с половиной лет. Их отмену инициировал студент юридического колледжа из Екатеринбурга. Когда будущего юриста оштрафовали в Казани за безбилетный проезд, он в Конституционном Суде Татарстана доказал, что местные правила пользования общественным транспортом незаконны. Как выяснилось, за 8 лет они так и не были опубликованы в прессе, как этого требует закон.

И еще несколько замечаний относительно вступления в силу нормативных правовых актов.

В соответствии с частью пятой ст. 62 датой официального опубликования нормативного правового акта считается день «выхода в свет» официального издания, в которое помещен этот акт. К сожалению, понятие «выход в свет» для правоприменительной практики, является весьма расплывчатым. Ведь между «выходом в свет» и получением соответствующего издания может пройти определенное время. А соответствующие обязанности у лица уже возникли. В целом же полагаем, что нормотворческим органам желательно придерживаться правила, согласно которому между опубликованием акта и его введением в действие предусматривается определенный срок, который позволяет правоприменителю (субъекту хозяйствования, гражданину) ознакомиться с принятым решением и действовать уже по новым правилам.

Меняет ситуацию к лучшему Указ Президента Республики Беларусь от 28 февраля 2006 г. № 124 «О внесении изменения в Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь», которым предусмотрено, что правовые акты, включенные в Национальный реестр, подлежат официальному опубликованию в издании Национального реестра и его электронной версии с указанием регистрационного номера Национального реестра. Электронная версия Национального реестра представляет собой точную электронную копию его печатного издания и размещается на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь одновременно с выходом в свет соответствующего номера печатного издания. Идентичность содержания текста печатного издания Национального реестра и его электронной версии обеспечивается НЦПИ.

Также необходимо изменить сложившуюся практику введения в действие отдельных статей законов, других актов ранее, чем весь нормативный акт. Это парадокс. Следует использовать более приемлемые формулировки: вводить в действие не какую-то отдельную статью, а закон в соответствующей части.