Конституционные основы развития местного самоуправления

Конституция является основным источником любой отрасли права и муниципального в том числе. Она выступает базой текущего законодательства, всей системы организации общества. Если проанализировать конституционные нормы, в которых идет речь о местном самоуправлении в Республике Беларусь, то их можно подразделить на несколько групп.

Первая закрепляет общие положения, в целом затрагивающие интересы и организацию местной власти, правовой статус органов государственной власти, правовые и организационные гарантии местного самоуправления.

Вторая группа норм посвящается правам и свободам, обязанностям граждан, которые они используют при осуществлении местного самоуправления.

Третья группа непосредственно регулирует организацию местной власти на местах, ее полномочия.

Относительно первой группы норм. В ныне действующей Конституции Республики Беларусь около двух десятков из 146 ее статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления. К ним относятся нормы, касающиеся основ конституционного строя, утверждения народовластия, равенства всех форм собственности, гарантий местного самоуправления.

Относительно второй группы прав. Права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государства, в том числе и местного самоуправления. В развитие этого принципиального положения Конституция закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах.

Существенной гарантией защиты прав, свобод является право гражданина лично или в иной форме обращаться в органы местного самоуправления (статья 40). Это право подкреплено не только механизмом судебной защиты, но и конституционной обязанностью должностного лица, органа государственной власти рассмотреть обращение по существу и дать ответ.

Третья группа конституционных прав регулирует организацию местной власти на местах, ее полномочия. В Конституции есть самостоятельный раздел, посвященный местному управлению и самоуправлению. В нем регламентируются важнейшие вопросы местного значения: коммунальной собственности, местного бюджета, местных налогов и сборов, местных референдумов. Перечень полномочий не является закрытым. Конституция определяет исключительную компетенцию местных Советов депутатов, на которую никто не вправе посягнуть.

Развитие местного управления и самоуправления является, как справедливо отмечает российский академик Б.Н.Топорнин, одним из центральных вопросов конституционного строя и всего государственного механизма[8].

Самоуправление – это не антагонист государственной власти, а элемент, без которого нет связи между государством и обществом. Придерживаясь подобного взгляда, мы не разделяем восторга относительно того, что «от Шотландии до Северной Италии политической силой становятся региональные движения, которые ставят местные интересы выше государственных»[9]. Более близка точка зрения, согласно которой гипертрофирование ценностей самоуправления может привести к взрывному размножению, сокрушающему государства. Опыт России и некоторых иных федераций и даже отдельных унитарных государств убеждает в этом. Да и сам факт объединения Европы о многом свидетельствует, в том числе о наличии не только государственных, но и надгосударственных интересов. Правильно отмечается, что «для нормального функционирования демократического государства необходимо наличие эффективного местного самоуправления, которое обычно охватывает два вида органов власти: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальный единицы и принимающий, как правило, решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительный орган (мэр, бургомистр и т.д.), призванный в первую очередь выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление (на него могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции»[10].

В Республике Беларусь избрана французская модель местного самоуправления, которая основывается на сочетании государственного управления и местного самоуправления. При этом по примеру ряда стран (Франция, Германия, Польша) в некоторых территориальных единицах представительные органы не создаются, что возлагает дополнительные обязанности на соответствующие местные Советы, в частности, по осуществлению контроля за работой органов исполнительной власти и содействию развития самоуправления в иных формах – в создании органов территориального общественного самоуправления.

В литературе и на практике спорят о природе местного самоуправления. Полагаем, что эта природа зависит от субъектов, входящих в систему местного самоуправления. Если говорить о местных Советах депутатов, то можно легко доказать государственную природу этого основного звена местного самоуправления. В Республике Беларусь – 1672 местных Совета. Что касается органов территориального общественного самоуправления (советов и комитетов микрорайонов, жилищных комитетов, домовых, уличных, квартальных, поселковых, сельских комитетов и др. органов), то их действительно можно характеризовать в качестве общественных (негосударственных) органов власти, образуемых местным населением. По крайней мере такой вывод можно сделать исходя из анализа полномочий этих субъектов общественной власти. Через местные Советы депутатов и местные референдумы осуществляется власть государства.

Субъектом местного самоуправления является население, которое самостоятельно решает вопросы местного значения. Роль граждан в осуществлении местного самоуправления в Беларуси предопределяется следующими факторами:

1. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем выборов, на референдуме, других форм прямого волеизъявления.

2. Население самостоятельно определяет структуру общественного самоуправления.

3. Изменение границ территории, где осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей единицы.

Главная задача местного самоуправления – оказание разнообразных услуг населению. Это строительство и содержание дорог, водоснабжение и канализация, уборка и переработка отходов, благоустройство территории, места парковки автотранспорта, пожарная охрана, парки и зоны отдыха, театры и спортивные сооружения, социальные услуги населению, бесплатная медицина для малообеспеченных слоев населения, скорая помощь и др. Возможно и создание местных судов (мировых судов).

Эффективность функционирования местного самоуправления в значительной степени зависит от дееспособности, стабильности самого государства.

Необходимо найти разумную меру между государственным (централизованным) управлением и самоуправлением. При этом условии обеспечивается большая стабильность всего государства. Нельзя проводить огосударствление местного самоуправления, как и последнее развивать в ущерб единству страны, что может привести к подмене демократии анархией.

Как подчеркивается в российской литературе, в последнее время приходит осознание, что местное самоуправление является одной из составных частей всей государственной власти в стране. В Республике Беларусь изначально, со времени принятия новой Конституции, преобладал именно такой подход.

Более того, Европейская хартия местного самоуправления допускает установление за органами местного самоуправления административного контроля вышестоящими органами власти, причем не только с целью обеспечения законности конституционных принципов, но и с целью контроля за целесообразностью задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления[11].

Самоуправление предполагает ответственность за положение дел на собственной территории. В последние годы многие предприятия стремились освободиться от созданных ранее ими предприятий социальной сферы. Совершенно обоснованно к решению этого вопроса подключены органы местной власти, без воли которых он не может быть решен. Интересно, что в Центральной Европе крупные предприятия сами открывают детские сады, ясли, берут на себя решение некоторых пенсионных и жилищных вопросов[12].

Для формирования системы местного самоуправления важно не только проводить соответствующую государственную политику (совершенствовать законодательство в данной сфере, но содействовать изменению менталитета. И население, и государственные служащие должны быть убеждены в пользе местного самоуправления как важнейшего средства эффективного решения вопросов местной жизни. У нас традиции самоуправления были прерваны в советский период, а если и были попытки их тогда возродить, то были «заорганизованными». В этом отношении полезен опыт скандинавских стран[13].

Конечно, потенциал местного самоуправления огромен. Разработка в Концепции местного самоуправления призвана использовать этот потенциал на благо людей[14]. Особое внимание здесь следует уделить развитию самоуправления в небольших населенных пунктах, где не размещены органы власти. Беларусь может стать процветающей страной за счет встречных усилий государственной власти и творческой активности людей. В России многие видят панацею в этом[15].

Необходимо воспитывать уважение к закону. Конституция страны, устав своего города – вот основные документы для чиновника местного уровня. Не должно быть дилеммы между законностью и революционной целесообразностью.

Работа городской власти может быть еще более эффективной, если власть будет периодически советоваться с населением, необходимо чувствовать и знать интересы населения и целенаправленно на них работать.

Хорошо, что в городских структурах есть подразделения, работающие с молодежью, пенсионерами, религиозными конфессиями. До введения нового налога, строительства важного объекта можно проводить референдумы или опросы населения, проводить разъяснительную работу.

Для всех государств СНГ самыми злободневными остаются такие проблемы, как: а) заформалированность местного самоуправления; б) необеспеченность местного самоуправления финансами, в) нежелание определенной части населения участвовать в осуществлении местного самоуправления; неверие многих людей в местную власть, способную действовать в интересах населения.

В этой связи на современном этапе развития общества одной из сложных является задача, связанная с определением степени влияния органов государственной власти на деятельность местного самоуправления. Разрешение конфликта между интересами государства в целом и местным самоуправлением может быть найдено на пути установления баланса между передачей государственных полномочий и предоставлением необходимых для этого материальных и финансовых средств.

Конечно, сегодня можно констатировать существование зависимости местного самоуправления от государственных институтов, так как система бюджетного финансирования строится на учете общегосударственных и затем уже региональных интересов. Однако пока сохраняются очереди желающих строить квартиры, дома, гаражи, объекты торговли, иного социального и культурного назначения местным органам грех жаловаться на нехватку ресурсов. Вопрос – в организации соответствующей работы и законодательного закрепления порядка направления финансовых средств в республиканский и местный бюджеты.

Общественная активность населения в последние 10–15 лет имела свою динамику, не была застывшей. Однако в народном сознании живы прежние стереотипы, которые выражаются в некотором пассивном отношении населения в процессах, происходящих в государстве и обществе. Проявить активность граждане могут в области благоустройства придомовых территорий, подъездов и др. Можно только рассчитывать, что общегосударственная задача наведения порядка, активные усилия местной власти в этом направлении сформируют не иждивенческую позицию у нашего населения, а новые отношения к окружающей среде. Выглядит странной иногда звучащая критика относительно проводимых субботников по благоустройству улиц, парков, скверов, придомовых территорий. Особенно на фоне широкого волонтерского движения в западных странах, где добровольцы бесплатно и во много раз больше трудятся, чем у нас, в бывших странах социализма.

Было бы целесообразно предусматривать в отраслевом законодательстве для каждой конкретной области конкретный перечень полномочий государства и полномочий каждого звена самоуправления. Такой подход определял бы границу автономных действий местной власти. Важнейшим правилом должно стать возложение на органы местного самоуправления дополнительных полномочий при условии соответствующего финансового обеспечения.

На наш взгляд, система органов местного самоуправления на законодательном уровне определена. Конечно, это не означает, что она не подлежит дальнейшему усовершенствованию. Однако главным является содержательная часть.

Для Беларуси, как унитарного государства, где создана достаточно экономная система власти, характерно отсутствие правового сепаратизма, который действует разрушительно в некоторых федерациях, раздирая единое правовое пространство на части, в том числе и местное самоуправление. Уже 8 лет здесь нет каких-нибудь откатов и отступлений.

Затрагивая проблему контроля за деятельностью органов местного самоуправления, отметим, что более эффективно мог бы работать в этом направлении Совет Республики – как палата территориального представительства.

Особо подчеркнем, что согласно части четвертой ст. 122 Конституции решения местных Советов депутатов (т.е. областных, Минского городского, районных, городских, поселковых, сельских), исполнительных и распорядительных органов (исполкомов и местных администраций), ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан могут быть обжалованы в судебном порядке. От того, насколько строго они соблюдают Конституцию и законы, зависит уровень правового порядка в государстве, степень соблюдения прав и свобод граждан.

В силу того, что Конституционный Суд как специализированный орган конституционного контроля в связи с результатами референдума 24 ноября 1996 г. включен в главу 6 «Суд» Конституции Республики Беларусь и именно на него частью первой ст. 116 Основного Закона возложен контроль за конституционностью нормативных актов (споры о правоприменении – за хозяйственными и общими судами), Конституционный Суд на основе обращений граждан разрешает указанного рода жалобы.

Надо отметить, что, например, хозяйственными судами, ежегодно рассматриваются десятки дел о признании недействительными актов (ненормативного характера) местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов. При этом следует иметь в виду, что закрепленное в ст. 98 Конституции право Совета Республики отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству, не исключает в силу статей 60, 122, 137 и др. использование и другой формы защиты – судебной.

Конструктивна оценка зарубежными авторами правомерности судебных решений, выносимых в связи с деятельностью муниципалитетов. Они должны быть «основаны на следующих принципах:

- муниципалитет (Совет) может принимать решения только по вопросам, представляющим общий интерес, однако это не означает, что каждое отдельное решение должно непременно затрагивать каждого жителя данной территории;

- в принципе, решение Совета не может быть связано с разного рода спекулятивными соображениями или действиями;

- решение не должно выходить за рамки муниципальных полномочий; решение не должно противоречить действующим правовым нормам и должно приниматься корректно;

- муниципальные решения не должны ущемлять права граждан и иметь репрессивный характер»[16].

В «орбиту» контроля Конституционного Суда достаточно часто попадают носящие нормативный характер решения местных органов государственной власти, включая и органы управления. Так, в 2002 г. из 40 решений Конституционного Суда в 8 случаях проверка касалась именно их, в 2003 г. – 7, в 2004 г. – 7, в 2005 г. – 11.

Конституционный Суд постоянно совершенствует свои формы контроля и степень воздействия на создавшуюся ситуацию. В некоторых случаях, в его решениях высказываются рекомендации, включая и возможные варианты разрешения ситуации, в других резолютивная часть решений содержит совершенно однозначные оценки и требования. Следует также иметь в виду, что обращение в Конституционный Суд с жалобой вовсе не означает, что приводимые в ней аргументы являются правильными. Конституционный Суд нередко подтверждает конституционность принятого на местном уровне решения. Основной здесь ориентир для нас – Конституция и строгое соответствие других принятых подконституционных актов. Приведем несколько примеров.

В нашем государстве существует трехуровневая система местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Решения местных представительных и исполнительных органов в своей совокупности охватывают всех граждан нашей страны. Поэтому очень важно, чтобы они соответствовали Конституции, законам и другим актам, обладающим по отношению к ним более высокой юридической силой. Случающиеся ошибки, отступления необходимо спокойно устранять и учитывать в дальнейшем при принятии новых решений. Надо признать, что избежать их полностью удастся нескоро в силу противоречивости законодательства, в некоторых случаях его пробельности и правовой неопределенности. Для цивилизованного разрешения возникающих правовых споров во всех современных странах создаются органы конституционного контроля, основной задачей которых и является утверждение верховенства Конституции, содержащей важнейшие принципы правового и демократического государства. На достижение этой цели работает и Конституционный Суд Республики Беларусь.