Элейзер. Сравнительный федерализм.

- федерализм:

взаимоотношение между различными правительственными уровнями

сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации

-

Типология федерализма

1) федерация - форма организации государственной власти (главные принципы - Конституция США 1787

• учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется полития, а составляющие её единицы получают право на самоуправление и на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом

 

 

       Важно, чтобы части доклада были поделены между участниками (написать, к кому относятся слайды).

США. Афро американское население - крупные города и южные земли. 

 

 

       Привлекателен федерализма в том, что «Президент не чинит трубы», то есть имеет возможность эффективно заниматься определенным набором полномочий. Также каждый регион лучше знает свои проблемы, поэтому это эффективнее.

Лекция

Февраля

 

       Территории, состав населения - как они менялись? Государство сталкивалось с вызовами для региональной политики. Это всегда вызов! Потому что это заставляло центр создавать то, что сегодня называется региональной политикой. Подходы к управлению территорией формировались давно.

       В этом процессе: поглощение определенных государственных образований (русские княжества, потом НЕрусские (Казань, Астрахань), поглощение территорий с населявшими её людьми.

 

       Поглощение политий с территориями и своими властными отношениями. Надо интегрировать территории с возможной автономией и элитами, но признанием Московской власти

ИЛИ

       Интеграция оказывалась невозможной (сопротивление) - коренная реорганизация (замена населения, элиты…) - путь департации, ассимиляции).            

       Это происходило в разных пропорциях.

 

 

       Консолидация территорией с сохранением прежних границ и культивирование культурных обычаев - такого не было в России (Западный вариант). Работали на ассимиляцию, а не на создание протогосударств.

       Казанское и Астраханское ханства. Но Татарстан оставил историю собственной государственности - пытаются приобрести особый статус.

       Вызов переустройства управления.

 

       17-18 век. Территории России увеличились многократно (присоединение Сибири). Территории огромные, но плотность населения небольшая. Проблема управления восточными землями: на разных этапах решалась по-разному. Есть регионы со своим управлением (создаются на востоке) и есть централизованные ведомства (в столице), которые занимаются управлением из центра (то есть была Сибирская губерния, Сибирский приказ), а сегодня есть министерства, занимающиеся востоком, и регионы.

       Какие структуры для самоуправления, а какие за централизованные давать?

       Сибирь - крупнейшее присоединение. Далее продвижение - более сложное (развитие культур, история государственности и далее) - там наименьшие успехи.

       Вопрос о пределах роста такой территории. Ведь рост - выход государства на определенные границы управляемости. К концу 19 века - эта проблема. К примеру, Аляска; или другие культуры (Центральная Азия…)

       Развитие ситуации в 20 веке показало, что необходимо вернуться к несколько меньшим территориям.

       Как организовать управление? Постоянный вызов для нашего государства. Централизаторские начала преобладали над самоуправленческими (центр думал, проводил реформы - реорганизовало дела в региона).

       С 18 века - регулярное АТД (до этого не было). Изменение административной карты страны. Прежние политии не сохранялись. Значит, не было условий для превращение их в административные единицы. Государство сверху навязывало административную карту.            

        Центр вынужден был пересматривать АТД (бунты, восстания, конфликты). Устойчивое устройство общества, связанное с идентичностями, не сложилось. Это не устойчивое образование, на котором можно строить федерализм. Отсюда и постоянные реформы.

       Важная проблема: как в условиях огромной территории соотнести две тенденции: создавать крупные регионы, поделив страну на малое количество административных единиц или наоборот: создавать маленькие регионы, поделив на большое количество административных единиц.

       1708 году Петр 1 создал 8 губерний. Создание очень малого количества очень крупных регионов. Это удобно для центра - ощущение устойчивости управления. Можно налаживать коммуникацию с ними, контролировать власть.

       Но это вызов для внутренней управляемости регионов. Они сталкиваются с проблемой невозможности управления столь обширными регионами. Это серьезная политическая дилемма. Вопрос решался в пользу увеличения количества регионов.

       Потом количество регионов увеличилось до 14. Эксперимент, где ставить столицы, где проводить границы. У Петра достаточно странная попытка. Неудвивительно, что потом всё это менялось неоднократно.

       Екатерина 2. Признала, что огромные губернии неудобны. Подошла серьезно к проведением границ (чтобы они не были бессмысленными). Чтобы эти границы соответствовали локальным культурам и идентичностям.          

        Проводились специальные экспедиции, чтобы посмотреть, к чему люди тяготеют. Приблизительно 50 регионов. Приближены к структурам локальной идентичности.

       В дальнейшем развивалось в этой логике АТД с важной деталью: поскольку регионов много, центр думает, как бы их контролировать. Появляется институт промежуточных уровней власти: чиновники отвечают за контроль за территориями, которые объединяют несколько регионов (это намесничества, губернии, сегодня - федеральные округа). Это промежуточные контролирующие инстанции за множеством территорий. (Там - полномочные президента РФ). Началось из-за увеличения количества регионов.

       При Павле количество губерний было сокращено (укрупнение федерации), но далее количество территорий и регионов росло: освоение восточных земель (ранее была Сибирская губерния, потом возникло много). То есть РИ пришла к дробной истории сетки АТД, в начале 20 века - деление страны примерно на 100! административных единиц.

       Есть крайности: 8 штук и 100 штук! И сейчас мы, конечно, между ними.

       Изменения по сравнению с 20 века: создания национальный территориальных автономий и «дробление» востока.

       Деление СССР очень важно.

 

       РФ делится на субъекты федерации - 85 штук (между историческим минимумом и максимумом). Исторический максимум (примерно 100) был на гораздо большей территории! Так что количество современных регионов больше! Причины измельчения АТД создание автономных областей, автономных округов (такого в империях быть не могло!). В Советский период были созданы маленькие автономии, связанные с определенными народами. Это привело к увеличению административных единиц. Россия один из мировых лидеров по количеству регионов. Из федераций Россия - безусловный лидер. Следующие - США (50 субъектов федерации). И это тоже очень много (другие: 30-20).  

       Советские корни, фрагментированная (много бывших автономий). Количество субъектов федерации - большое количество наименований субъектов федераций (НЕ статус). В данном случае речь идет именно о наименованиях. Республики, края области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Заимствование карты советских автономий. Разные статусы - в СССР. Советский этнический федерализм предполагал разные статусы автономий (отсюда и столько названий). В 20-х годах губернии отменены - на их смену пришли края и области. Города федерального значения увеличили количество наименований. Создавались уже в 90-е годы. 

       Откуда взялись эти АТД? РФ была переустроена радикально, чтобы дать автономию или видимость автономии. С тем, чтобы удовлетворить интересам различных этнических сообществ. Они были очень разными по количеству жителей и по территории. Поэтому в СССР у территорий - разные статусы.

       Наиболее высокий: автономные республики. Республики и автономные области - как два сообщающихся сосуда. Сначала создавались автономные области, поэтому количество автономных республик шел очень постепенно. 30-50 годы - постепенное превращение областей в республики. Почти все республики - бывшие автономные области (советская власть давала им возможность подрасти и далее). Немногие сразу были республиками: Башкирия, Якутия, Дагестан… - наиболее крупные, обладающими территориями… Именно они и поныне - наиболее ярковыраженными интересами характеризуются.

       Автономные области массово преобразовывались в 30-е годы, далее - не столь интенсивно. Автономная республика в составе РСФСР - достаточно круто. СССР с правовой точки зрения - гибкая матрешка. Государство внутри государства и даже: деление государственности и деление суверенитета - вполне советская тема.

       Ассиметрия РСФСР. Края и области; автономные республики (конституция, символика) - разные привелегии. Если РСФСР - федерация, то субъекты - не все территории, а те, которые находятся в привилегированном положении. Поэтому они хотят восстановить свою привилегированность.

       Республика - это круто.

       Автономная область - низкий старт, чтобы стать республикой. Большинство стали: Мордовия, Чувашия, Бурятия. Автономная область является внутрирегиональной автономией - она обязательно входит в состав края (то есть она не единица первого порядка). Она лишь кусочек края. Если автономная область становится республикой, она выходит из состава края и превращается в автономную республику. Всё больше областей становилось республиками.

       Финальный шаг - 1991. 5 автономных областей оставалось. 4 провозгласили себя республиками. Но мало провозгласить. Центр согласился их признать. Соотвественно, количество республик еще увеличилось. Адыгея и Карачаево-Черкесия (была автономной областью), Алтай, Хакасия (ао в составе Красноярского края). В 1991 году - сокращение количества автономных областей до одной - Еврейская автономная область. 

 

       Автономные округа. Другая история. Создавались как новая и исторически последняя форма автономии. 30-е годы. Были сформированы 10 автономных округов (большую часть истории они назывались национальными округами). Лишь Брежневская конституция (1977) переименовала их в автономную область. Только с 1977 года. Автономные округа входили в состав чего-то (или областей, или краёв). Мог быть частью либо края, либо области. Автономный округ, как правило, создавался на крайнем Севере (но не обязательно!). Когда речь шла о слишком маленьких анклавов, такие территории тоже становились автономным округом (большая территория, маленькое население, очень холодно, как правила). Но исключение Бурятия. Было решено сделать их автономными округами (3 бурятские автономии: одна республика, 2 автономных округа). Коми-пермяки (маленькое население) - коми-пермяцкий автономный округ. Но чаще - это на крайнем Севере это. Просуществовала все советские годы почти. Частично сохранилось и поныне.

       Республика - регион первого порядка (статус субъекта федерации), ао и ао - в составе краёв и областей. Области - не ставшие республиками еще (в итоге осталась одна); округа - тяжелая история.

       НЕнациональные субъекты: края и области.

       Имперская история: губерния. В 20-е годы отменено. На месте губернского деления - края и области. Прежде занималось губерниями. С одной разницей (сейчас она забыта): в составе края находились автономные области. Вот и разница. Край - регион со сложной внутренней структурой. Необходимое условие для «края»: автономная область. Когда автономная область становилась республикой, она переименовывалась в республику, соотвественно, и край переименовывался в область.

       Почему края называются краями? Раннее всегда там находилась автономная область. Но потом их перестали переименовать. То есть Красноярский край при потере Хакасии остался краем. Почти все края содержали автономные области раньше.

       Поэтому область проще. Автономный округ может быть в составе и края, и области. Наличие автономного округа - недостаточное основание для края.

 

       У понятия область есть досоветская история. РИ делилась не только на губернии. Область в РИ - не самая простая административная единица (они создавались на вновь приобретенных территориях, имели женский порядок управления: на имперских окраинах). Это специфические единицы. Область имеет досоветскую историю.Периферийная административная единица (РИ), СССР - наиболее распространенное.

 

       Город Федерального значения. Советской истории нет. Не существовало. Тенденция к выделению городов в административные единицы была - градоначальства РИ (или крупные города, к примеру, Питер; или «военные городки» - крупные центры армии и флота (Кронштадт).

       В СССР - сложная история. Границы между Москвой и МО и Ленинградом и ЛО - не существовали! Были едиными! Москва и Ленинград как регионы отдельного порядка не существовали в СССР. В начале 90-х годов их разделили. Тогда и получились города федерального значению. Сначала - Москва и Питер (предполагалось, что они должны быть разделены, надо провести границу). Москва и МО - долгий и сложный процесс. Важная политическая причина: поддержка реформ Ельцина была наибольшей в столичных центрах (главные опорные точки для нового режима). 2 субъекта федерации - наиболее крупные и надежные (и еще Свердловская область). В 91 году - первые выборы мэров в этих городах!

       Немалые политические конфликты дальше в истории.

       Советское АТД сохранилось в своей основе. Ничего сверхреволюционного в смысле АТД не случилось. Были некие радикальные проекты (к примеру, поделить на 50 штатов). Если бы это случилось, это была бы территориальная революция, но её не случилось.

       Ельцину было политически выгоднее не разгромить прежнюю территориальную структуру (ведь вопрос: кто ими будет управлять?). Если есть готовый набор управленцев, то да, можно полностью сменить элиты. Но такого рода готовой элиты не было, соответственно, нужно идти на компромиссы. Он начал искать из предыдущих элит людей, с которыми и продолжал правление. Регионы сохранились почти в тех же границах, элиты сохранились, но в них произошел раскол: поддержали Ельцина или революционно против него настроены. Этот консервативных сценарий был воспроизведен.

       Пользуемся старыми советскими понятиями. Вопрос о статусах иной.

 

       Изменение численности регионов. В начале 90-х годов: деление на две части: Ингушетия и Чечня (в Советское время была единой). Бравые Чеченские элиты хотели выйти из государства. Раскол Чечено-Ингушетии (Чечня была сепаратистской, сегодня вроде нет; Ингушетия - на лояльной власти территории). У них - конфликт. Недавно там была проведена граница. Конфликт с 1992 года по 2018! Регион разделился на две части.    

       Другой процесс - уменьшение количества субъектов федерации. Объединены почти все автономные округа с областями и краями, в которые они входили. В результате - сокращение количества округов до 4-х (с 10-ти).

       Увеличение количества республик: Ингушетия и Чечня, потом - присоединение Крыма.

       Укрупнение субъектов федерации. Количество краев возросло, число областей уменьшилось.

       Появление городов федерального значения (2 столичных центра, потом - Севастополь, который присоединился вместе с Крымом).

 

       В СССР статус был разным. На старте формирования РФ - асимметрия. Торг между элитами федерального центра и российских республик, когда республики стремились получить максимум возможного. Выравнивание статусов - принципиальный тренд в Российской региональной политике. На этапе 90-91 годов - торг не с одним центром, а с двумя … А республики стремились найти себе партнера. Они хотели добиться статуса союзных республик (то есть они бы вышли из состава России) - Горбачев почти согласился. Но СССР распался, союзного центра больше не существовало. Элитами пришлось торговаться с Российским центром в лице Ельцина. Остался один центр. Целенаправленная политика выравнивания статуса. Потому что она опасна для территориальной целостности государства.

       Элиты хотели отстоять хоть что-то значимое, что важно для них. Федеративный договор, подписанный в 1992 году (был своеобразным). Не договор об учреждении федерации! Это договор о разграничении полномочий между центром и регионами: сначала зафиксировал асимметрию (договора было 3). Один договор - с республиками (было больше полномочий). Края, области, города федерального значения - меньше привелений. Автономные область и округа - еще меньше полномочий. Даже такой договор не устраивал многие регионы, они не подписывали, были свои условия (Чечня - провозгласила независимость, Башкирия - зафиксировала свои привелегии).

       О создании двухпалатного парламента: думается, что у республик должно быть абсолютное большинство в Совете Федерации, но это не прошло.

       Федеративный договор в виде 92 года тоже не действует. Решения зависят от элит, их борьбы и соглашения.

       1993 года (Конституция) - компромисс между тогдашними элитами. Это сильно полиняло на содержание конституции. Одно важное положение - равноправие субъектов федерации (до этого ими были лишь республики), а теперь это все 6 (республики, края, области, города федерального значения - ?, автономная область, автономные округа). Это удивительно! Это политически важное решение, чтобы нейтрализовать решение республик. Краёв и областей больше, чем республик. То есть они могут подавить республиканские элиты. И статусы были выровнены.

       Побочный эффект: в состав области входят другие субъекты федерации (матрёшки!). Относительная симметрия, на самом деле. Ассиметрия. Есть особые рудиментарные привелегии у республик:

 

1) Государственные языки! есть что-то государственное! Символическая ли привилегия? Это, скорее, вопрос о символах, но закрепляет особенное положение. Затем центр ввел борьбу за выравнивание и этих статусов: государственные языки республик должны быть на основе кириллицы (это процесс против Татарстана, его хотят перевести на латиницу, тогда бы он перестал быть государственным); удар по Карелии (потому что у них язык на латинице; там государственный язык - только русский!). Проблематично использование этой нормы: выталкивать не знающих язык из власти; ограничить возможность выбора главы республики (главы республики хотели провести решение о владении всеми государственными языками, чтобы исключать русских из постов руководителей республики). Некоторые кандидаты, не желая идти на экзамен по языку, подавали на него в суд - и выигрывали! Этнические элиты укрепились у власти, а потом стали допускать их до участия в выборах.

2) Право на конституцию (в других регионах - устав). Чисто символическая норма, без разницы, как это называется - она должна соответствовать федеральному законодательству

3) Свои суды (есть верховный суд в Москве, есть там), но это ничего не означает: суд все равно единый

 

       Другой элемент асимметрии: автономные округа. Есть регионы, которые дискриминированы. Тюменская область (ХМАО и ЯНАО) и Архангельская область (Ненецкий автономный округ). Разные статусы. Чукотский АО не входит - самостоятельный субъект федерации (ранее - Хабаровский край). И Еврейская АО тоже никуда не входит. То есть Название не изменилось, а статус изменился.

       Регионы, скорее, были дистанцированы друг от друга: вхождение не означало подчинение (ничего специфического подчиняющего не было). Когда они даже не участвуют в выборах губернатора. То есть юрисдикция области распространяется лишь на южные округа. Но в 90-е годы произошли важные изменения, подчеркнувшие, что статус у автономных округов ниже, чем у областей.

       Если у регионов полномочия одинаковы, то и статусы должны быть таковыми. Из этой логики выпадают автономные округа. То, что некоторые полномочия власти области могут реализовывать на всей её территории. Соответсвенно, какой-то кусочек полномочий отдаётся области! В Ненецком округе пытались оспорить это в суде, но это обращение проигнорировали. Их статус на 2-3% меньше, чем у обычного субъекта. ХМАО и ЯНАО очень влиятельны (нефть все-таки). Поэтому есть компромисс. Список полномочий в федеральных законах. Если внутри матрешки власти сами договориваются, то ситуация для автономного округа могла быть очень лояльной. В Тюмени все договорились: полномочия остались у округов. Три региона между собой договариваются, кто чем занимается.

       А Архангельска с Ненецким ао было сложно. Но потом они договорились о компромиссе. НАО - где-то на 95% субъект федерации.

       Автономные округа - разные статусы! У Чукотки одинаковый статус со всеми другими субъектами федерации.

 

       Индивидуальные отношения центра и некоторых субъектов федерации. 1993 год (определенная возможность центру и региону договориться об определенных возможностях договора о разделении полномочий). Тут оснований для асимметрии больше! Это было прописано, чтобы договориться с Татарстаном, который не участвовал в выборах и референдуме 1993, торговался… В 1994 году был заключён такой договор. Федеральный центр, чтобы удержать Татарстан, пошел на уступки. Заложил основы для нынешнего политического режима в Татарстане. Татарстан получил полный экономический суверенитет, что и послужило основанием устойчивости для режима. Именно этот договор определяет место Татарстана в Федерации, но центр говорит, что нет, что это было давно, а у нас тут конституция. Но Татарстан же не участвовал в референдуме!

       С 1994 года - процесс формирования отношений. Выиграли: Татарстан, Башкирия и Якутия. Получили: собственность на территории республики и частичный контроль над силовыми ведомствами на территории республики.

       Центр вынужденно шел на компромисс, но понимал, что надо с этим и завершить. Что делать? Вынужденно обессмысливать договоры (Ельцин подписывал договоры с нулевым содержанием специально), в 1997 году центр свернул эту практику, поэтому практику заморозили. Потом пришел Путин и эту практику свернул. Вопрос: соответсвует ли это федеральному законодательству? ха-ха - нет. Стоит жестко поставить вопрос о соотвествии, получается обессмысливание. Большинство регионов стали сами расторгать эти договоры под влиянием администрации президента. Но все свелось к Татарстану, который один гордый остался. Но законодательство их не отменило - но сделали все, чтобы их не было. Он не может противоречить федеральному законодательству! И он заключается на 10 лет! Он должен подписываться (ратифицируется) парламентом и далее. Этот договор подписали, но тяжело, «поиграться» в договор дали, там чисто символические вещи.

       10 лет прошло. И что? И ничего: федеральный центр сделал вид, что ничего не происходит.

       Это спящая норма российского законодательства. 

       Чечня ничего не подписывала ;) Была попытка заключить другой договор. Там возник диссонанс: чеченцы написали такой текст, что федеральный центр обалдел и сделал вид, что ничего не происходит.

       Вопрос о суверенитете и его делимости остается открытым. На рудиментарном уровне он остается в регионах. К примеру, Татарстан пытается это зафиксировать. Ограниченный суверенитет (по тем вопросом, которые вне совместного и федерального ведения), но о полноценном суверенитете говорить вообще нельзя.

 

       Возможные изменения на политической карте страны. Динамика. Как может меняться состав субъекта федерации? После 90-х не задумывались о том, как менять эту карту. Это изменилось с приходом Путина в 2001 году: закон о создании новых субъектов федерации.

 

2 способа:

 

1) заимствовать извне (иное государство или его часть) - ранее казалось странным, но… Крымский казус интересен - непростая процедура, ведь иностранное государство должно захотеть войти в состав России или его часть должна быть подарена! И тогда подписывается международный договор. Если это государство - то оно станет республикой, если нет - другим субъектом федерации. По идее, Украина должна бы подарить Крым России; не сработало, необходима другая схема. Есть вариант: Россия признает независимость неких территорий, считает их государствами, а потом присоединять их к России. Но Крым никто государством не признавал: хотя документально это сделано было, а акцент был перенесен на волеизъявление (референдум). Желание войти со стороны народа и государство, которое вошло. В Южной Осетии можно такое сделать ;) с Абхазией сложнее.

 

2) Нельзя делить субъекты федерации на части! Субъектов слишком много - нужно позволить лишь укрупнение существующих регионов: их объединение между собой. Для этого - существующие субъекты федерации. Формально инициатива исходит снизу - власти регионов обращаются к центру (на деле, так делает центр, конечно). Далее Президент должен поддержать инициативу. Потом проводится референдум на территориях, которые должны объединиться. Если все хорошо, создание ФКЗ, который определяет общие формальные основания для нового субъекта федерации. Формальная составляющая (регионы захотели, центр поддержал, народ согласен) и неформальная: низовой интерес слабый, а иногда может быть против такой инициативы, то есть центру пришлось договариваться разными методами. Непросто с элитами - их приходилось уговаривать. Явку на референдумы обеспечить сложно (иногда объединяют с думскими выборами: к примеру, в случае с Коми-Пермяцким). В дело приходилось вступать президенту: набор пряников, которые должны прийти в регион после объединения. Объединили только часть сложносоставных субъектов: где не было сильно противостоящих элит! А вот нефтегазовые округа объединить не удалось. 5 укрупнений произошло. В Красноярском крае две объединили потому что. Убрали 6 автономных округов. Иного типа объединений не удалось совершить. На низовом уровне процесс вопрос объединения непопулярен. Во многих округах люди НЕ довольны объединением. Гарантии бывшим округам не дается. Развитие этой ситуации маловероятно (10 лет назад он себя исчерпал): либо надо искать слабых, либо менять всё кардинально

 

       Изменения границ сежду субъектами федерации.

       В 0-е годы законодательство о создании новых субъектов федерациями появилось, а законодательство о границах так и не было принято! Лучше ничего не делать, чем здесь создавать нормативную базу. Это совершенно другой вопрос - про границы! Не предполагается, что появятся новые субъекты.

       Центр скорее против, чем за: чтобы не усиливать конфликты между территориями.

       Границы меняются по согласию самих регионов и одобряется Советом Федерации. Закон не принят: не хотят породить конфликты на Северном Кавказе (Северная Осетия и Ингушетия). Не хочет провоцировать эти конфликты. И власти двух регионов тоже просили центр это не делать.            

       Есть только две нормы в конституции. Есть нежелание этот процесс развивать, но иногда это неизбежно. 1994 год: Нижегородская и Ивановская область (Сокольский район из И в Н). Использовался референдум. Регион был отрезан волгой от Ивановской области. Было решение о передаче районе - это произошло.

       Москва и Московская область. Создание городов федерального значения очень ставит проблему границы. Когда мы создаем два разных субъекта федерации, нужно создать границу. Это оказалось сложным. Долгое время был конфликт. Граница проходит по МКАДу, это обостряет вопрос: где именно она проходит. Можно по одной из обочин, можно - по осевой, можно - на каком-то расстоянии с МКАД. Это означает вопрос денег. Кто кому платит? Спорный вопрос. Власти регионов старались договариваться между собой. Застроена внешняя сторона МКАД (Московская область). Московская область проводила выгодную политику, внешняя сторона МКАД - за ней. Там огромные ТЦ (налогоплатильщики МО).

       Шереметьево. У Москвы 3 аэропорта (своя судьба). Внуково - Московский городской аэропорт, есть рядом поселок, который - часть Москвы; Домодедово - областной аэропорт (к Москве отношения не имеет). Шереметьево - Москва пыталась претендовать на летное поле и аэропорт. Политика: разделяй и властвуй. Центр был на стороне МО, старался идти против Лужкова, поддерживать Громова. И в итоге Шереметьево - МО.

       Мэр Москвы - Собянин. Громов - слабеющая фигура (коррупционные специальные скандалы). Сильная Москва, слабая МО. Закат правления Громова. Территория Москвы увеличилась. Новые границы. Это решение было конъюнктурным: Медведев - идея переноса столичных учреждений за границы Москвы. Создание маленького Вашингтона. За этим - политический проект. Но это не свершилось. О нем уже почти забыли. Это был компенсационный подарок Собянину. Медведев - премьер, Собянин - Москва, но побольше. 

       Референдум законодательством не предусмотрен. Но население Новой Москвы политически очень лояльное (они очень довольны, что они оказались в Москве). Проекты реализуются, но не так, как задумывалось.

       Чечня и Ингушетия. Утверждена граница. Пошли, согласились, протесты. Ситуацию хотя бы зафиксировали. Нельзя не делать было. Соотвественно, в прошлом году решились. Граница проведена, вопрос закрыли. Немного подыграли амбиции Чечни: хотят уточнять границу с Дагестаном, в котором есть Чеченский район.

       Проблема границ в условиях этнического характера федерации очень страдная: ничего не делать (и делать вид, что ничего не происходит); или делать (но результат все таки порождает конфликты).

      

Лекция

Марта

 

       Федеральный центр. Москва (немного еще в одинцовском районе Московской области). Именно федеральный центр управляет и предлагает правила игры. Множество органов власти, которые занимаются вопросами региональной политики. В этом сложность федерального центра: есть частично разграниченные полномочия.

       Связано с объемами власти федерального центра. Большое количество выполняемых задач, под решение которых созданы много ведомств и структур. Много групп влияния, которые там находятся, борются за ресурсы.

       Мы должны учитывать общий политический контекст функционирования. Имеем дело с квазифедерацией (есть юридический федерализм, то есть конституционные основания; наличие элементов экономического федерализма - распределение ресурсов между центром и регионами; НО с политическим федерализмом дела обстоят плохо: иерархизация отношений между центром и регионами, они не равноправны). Федеральный центр - доминирующий игрок. Гибридный политический режим - соревновательная олигархия. Федеральный центр как игрок, который стремится управлять региональными процессами, но подвержен внутренней элитной борьбе.

Общие правила игры. 2 лика власти федерального центра:

- бюрократическая структура (с опредленными учреждениями, работающиими по правилам, подвержены регламентации), связан с формальными полномочиями, закрепленные в законодательстве, в различных регламентах, в соотвествии с которыми работает система (администрация президента, федеральное правительство); наличие оснований для взаимодействия и конфликта между различными ведомствами; компетенции пересекаются - необходимо согласовывать решение (одним игроком вопросы не решаются) - множество игроков принимают решение; система предполагает кооперацию, но могут быть и межведомственные конфликты: от сотрудничества до конфликтов; бюрократическая система совершенствуется с годами - регламентируются даже вещи как портрет президента, его размер, место, флаг…

- неформальные правила игры (часть бюрократии отрицает, часть признает); группы элиты, внутриэлитные отношения, борьба за ресурсы; выстраивание иерархических отношений между центром и регионами (подчиненный характер, а где же политический федерализм?); важный процесс, элементы присутствовали и в 90-е годы, но развился в нулевые; но абсолютизировать значимость не стоит - регионы обладают своим разным неформальным влиянием на федеральном уровне (есть сильные губернаторы, к которым центр прислушивается); даже если губернаторы решают данные федералом задания, но у них есть некоторая свобода в их исполнении; то есть ограниченное влияние в федеральной политики у губернаторов есть; внутренняя иерархия, но влияние нижестоящих чиновников может быть значительнее, чем у их начальников (асимметрия)

       Отношение между центрами власти. Администрация президента, правительство, парламент. Отношения в этом треугольнике очень разные: иногда парламент был более влиятельным и оппозиционным, играя более самостоятельные роли. Иногда правительство было сильным (когда, например, президентом был Медведев, а Путин - премьер-министром).     Неформальные правила игры - формирование системы сдержек и противовесов во внутриэлитных отношениях. То есть власть как система, состоящая из групп влияния, занимающих властные позиции. 

       Но есть большой соблазн уйти в эту сторону, сказать, что каждое решение - политическая интрига и конфликт. Но это типичная диванная аналитика. Это тоже неправильно. Бюрократическая составляющая всё же есть. Есть и то, и другое.

       Внутриэлитная борьба. Реальность сложна: рассуждая о борьбе групп влияния, мы примитивизируем политику (ведь и групп влияния больше…). Не всё можно редуцировать к борьбе групп влияния - не надо преувеличивать её ценности. Н деятельность федерального центра влияет внутриэлитная динамика. Да, сейчас президент не меняется, но изменения на нижестоящих уровнях часто резкие и динамичные. Ротация элит - не в интересах президента устраивать застой в ряду элит. Поэтому должны меняться отношения между элитными группами. Ротации частые. Каждая элитная ротация на федеральном уровне приводит к взлету и падению региональных клиентел. Корпоративные клиентелы, связанные с группами влияния (связанные с неформальными объединениями в том числе). А это сильно влияет на принятие решений: какие регионы получат больше ресурсов, какие будут периферийными? Это часто связано с федеральными внутриэлитными отношениями.

       Что именно мы изучаем в связи с этими акторами? (на схеме представлены поверхностные акторы):

- формальные полномочия (всегда нужно помнить, что для полномочий нужна финансовая подпитка)

- фактические ресурсы ведомства

- взаимодействия между различными структурами (его конфликтный потенциал; политическая борьба между элитами с разными постами или же противостояние за определенный пост)

       Региональная политика важна из-за размеров страны. Много регионов, большие территории, федерализм. Специализированные структуры могут присутствовать, а могут отсутствовать.

- их нужно создавать

- но зачем их создавать, раз все ведомства и так ими занимается?

       История показывает, что они то создаются, то полномочия передаются другим структурам.

           

Президент РФ.

       Важный политичекий актор. В условиях доминирования президентской власти особенно важна роль президента. Чем он должен заниматься? Что это означает в политическом смысле? Меняется ли это? Означает ли это, что есть зависимость с личностью президента?

       Чем занимается президент, что связано с регионалистикой? Президент определеляет стратегический курс российской политики в целом (основные направления внутренней политики).

       Принято стратегич<