Федеральное правительство

 

       Администрация президента - больше о внутренней политики. Правительство большое и сложное, оно о другом. Правительство - про экономическую политику (региональную). Региональные элиты в основном действуют в сфере экономики. Экономические вопросы очень важны. Вопросы ежедневной практики - вопросы экономической политики. Мы должны отвечать на вопрос о располагаемых ведомством или чиновником ресурсами. Мы должны думать об инструментах влияния (какие действия правительства могут принимать по отношению к регионам).          

       Решений принимается очень много. Большинство из них связаны с регионами. Смотрим, какие вопросы решаются регионами. Какие регионы выигрывают, какие проигрывают? Почему? Не понимаем. Можно представить треугольник: правительство, регионы, финансово-промышленные группы. Очень много акторов - огромная сеть.

       Нужны или не нужны подразделения, занимающиеся отдельно региональной политикой? Сложная структура: есть вице-премьер, есть министерства… Есть профильный вице-премьер: под ним министерство, которое занимается какими-то вопросами.

       Почти всю региональную политику регулировал профильный вице-премьер Козак Д.Н. Он близок к Путину. Он не специалист по регионам, бывший прокурор. Достаточно жесткий человек. Именно на него пал выбор, он долгое время курировал региональную политику. Профессиональный опыт означает, какие подходы использует актор и какие отрасли ему близки. Козаку не были выгодны никакие стороны. А Козака перекинули на более выгодную должность.

       Сегодня переиграли. Мутко сегодня переброшен на региональную политику. Старая проблема. Федеральные чиновники, как правило, не знают, что такое региональная политика. Это финансирование: в основном строительство различной инфраструктуры, ЖКХ. Это работа в регионах, проекты в них. Региональная политика - оболочка. Для Мутко это привычное дело (ведь он занимался олимпиадой, строительством там). Но в целом он, конечно, не понимает в регионах.

       Политика в России - обратная меритократия. Когда чиновники косячат, это неплохо, потому что они будут более зависимы и преданы.

       Есть стратегически значимые макрорегионы, которые находятся в сложном геополитическом положении, но которые имеют перспективы развития. Дальний Восток, Северный Кавказ, Арктическая зона, Крым, Калининградская область. Все требуют особого внимания. А дальше в правительстве принимаются решения, связанные с ними. Дальний Восток наиболее значим. У него есть профильный вице-премьер и профильное министерство, которое им курируется (то есть он не курируется Мутко!). Трутнев - полпред (!) и входит в состав правительства. У полпреда, как правило, нет экономических функций. Но у Трутнева есть.

       Последняя победа Дальневосточного блока - присоединение Арктики (они соединены в одно направление). Сам Дальний восток был расширен за счет Забайкальского края и Бурятии. А потом еще и Арктика.

       Северный Кавказ. Было похоже на Дальний Восток, сейчас нет. Был профильный вице-премьер, было министерство. Теперь вице-премьера нет, министерство осталось, но оно очень слабое.

       Арктическая зона. Раз есть зона, нужно министерство. Но его не создали. Добавили к Дальнему Востоку.

       Крым. При присоединении создали министерство - теперь его нет. Козак курировал Крым исторически. И он остался под ним.

       Калининградская область. Маловата для министерства. Есть правительственная комиссия.

       При наличии общего блока, ведающего региональной политикой, у нас есть 5 управлений. Решения по ним разное. Наиболее статусное Дальнее Восточное и Арктическое. НАименее - Калининградская область (поближе к ней Крым). Управление неустойчивое. Структура постоянно меняется. Борьба за бюджетные ресурсы. Связано со значимостью макрорегионов.

       Сложный процесс принятия управленческих решений. Правительство устроено в отношении региональной политики, чем администрации президента.

Апреля

 

       Федеральный центр. Федеральное правительство. Функциональная бюрократическая структура и группы элит, которые контролируют ведомства. Ресурсы не только бюджетные, но и влияния.

Правительство:

- региональный блок (наличие специализированных структур, занимающихся региональной политикой)

- общеэкономический блок (может быть важнее для регионов в силу контролируемых ресурсов)

- отраслевой блок

 

Региональный блок федерального правительства.

Министерство регионального развития. Проблема: нужно ли министерство, отдельно занимающееся региональной политикой? (с одной стороны, Россия - огромная страна, нужно; с другой - нет, потому что все по сути частично занимаются регионами).
       Если мы создаем это министерство, то мы отбираем часть ресурсов у других. Если оно распадается, его ресурсы перетекают в другие.

       Есть ресурс (бюрократический и финансовый). Этот ресурс можно делить на части - в этом процесс региональной структуры правительства.

       Минрегион создавался на втором сроке Путина. Но вопросы: какими ресурсами будут обладать? чем будет заниматься? Но в конце концов его ликвидировали.

       Есть министерство экономического развития. Оно берет на себя основную часть, связанной с региональной политикой. То есть в структуру министерства экономического развития.     

       История минрегиона (существовал некоторое время). У минэконом развития забрали ряд полномочий. Первый ликвидировали, второму вернули.

       Всё зависит от объема ресурсов министерства. Когда минрегион создавался, он был слабым министерством. Ресурсы небольшие, чтобы не сильно менять структуру отношений.

 

Яковлев В.А

 (представитель питерской элиты, бывший губернатор Питера; в конфликтных отношениях с Путиным; Путин назначал его на не очень важные должности; держали его на коротком поводке, поэтому и должность главы минрегиона, он знает, что такое ЖКХ, а не региональная политика; региональная политика - строительство и ЖКХ в регионах тогда?), Задачи:

- разработка стратегии регионального развития России (очень большая задача и очень пустая: стратегическое планирование необходимо, но оно не сопровождалось выделением финансовых ресурсов; стратегия - документ общего характера, туда не подведены деньги! а вот программа - более конкретная вещь, где содержатся объекты, финансы и далее): общероссийская стратегия и стратегии по субъектам федерации - пустые бумажки без средств

- управление строительным комплексом и ЖКХ

 

       Этот минрегион условно слабый. Далее - сильный. Козак Д.Н. Представитель питерской элиты, доверенный человек для Путина. Под министерство даются значительно большие ресурсы. Он был тогда наиболее влиятельным.

Ресурсы:

- федеральные и целевые программы развития (на них и через них выделяются бюджетные средства) - министерство управляло крупными федеральными целевыми программами

- инвестиционный фонд (прекрасная идея «тучных лет»; денег было много - часть средств вывести в инвестиционный фонд, масштабные инвестиционные проекты, они разрабатываются, на них идет расход средств через инвестиционный фонд; какие-то регионы лоббировали свои проекты, на это соглашались: Красноярский край, Южная Якутия - это комплексные мегапреокты; тучные годы завершились - проекты тоже прекратили)

       Козак руководил инвестфондом. Но он же его и похоронил, когда средства закончились.

 

       Басаргин (уральская элита, близость к группам Собянина). Россия начинает заниматься Абхазией и Южной Осетией. По некоторым причинам расходование средств на них шло по минрегиону. Это забавно, ведь это не регионы, а другие страны. На Южную Осетию выделялись очень большие средства, с которыми происходило что-то странное. Но закончилось всё относительно тихо - Басаргина сделали губернатором Пермского края.

 

       Говорун О.М. На этапе начинающегося трансфера власти (от Медведева к Путину). Говорун совсем на чуть-чуть возглавил минрегион.

 

       Слюняев (Албин). Менял фамилию. Это завершение истории минрегиона. Человек, близкий к Медведеву. Медведев еще был президентом. Возможно его дальний родственник. Был плохим губернатором Костромской области. Трансферт власти начинался, ресурсы у государства заканчивались. Поэтому ресурсы и полномочия министерства утрачивались. У минрегиона отняли строительство и ЖКХ (создали отдельное министерство). Отобрали Арктику. Отобрали ?…? политику. Остался минимум - министерство расформировали. Министерство создается из ресурсов. Лишается ресурсов - лишается деятельности. Основной ресурс вернулся в минэконом развития.

           

       Сегодня совокупность министерств занимается регионами. Они ведают целевыми программами с деньгами. Ведь можно создать структуру и красиво его назвать, но главное то - ресурсы.

       Министерство по развитию Дальнего Востока и Арктики. Создано еще при минрегионе, наблюдается его распад.

       Трутнев. Правительственный куратор ДВ, полномочный представитель президента. Работа и в администрации президента, и в правительстве. Большой аппаратный ресурс.

       Ишаев В.И. Недавно помещен под арест. Влиятельный представитель региональной элиты. Потом ставят представителя московского бизнеса - Галушка. Потом опять ставят представителя региональной элиты - Козлов А.А.

       Трутнев работал в тандеме с Галушкой, тандем не сложился, поэтому он взял молодого Козлова, который явно ведомый в тандеме. Отчасти это связанные с ДВ люди, но не все, тот же Трутнев изначально нет.

       Регион удалений со слаборазвитой инфраструктурой. Дальневосточная политика - интересный кейс региональной политики. Интерес: территории со льготным налоговым режимом (бизнесу удобно регистрироваться: государство помогает, бизнес обустраивается) - территории опережающего развития. Они создаются постоянно. Список большой, он растет. Проблема перебора количества в соотношении с качеством. Количество торов постоянно растет. А где же их эффективность? Удалось договориться с рядом крупных фпг. Тор в Амурской области, в Приморском крае. Проекты, которые связаны с крупными компаниями и инвестиции. На этом фоне другие торы ничего не делают - количество больше качества. Люди начинают протестовать. Проблема в том, что социальная и политическая ситуация не осознаются. Это заканчивается всплеском людских настроений. Решают другого рода задачи. Инвесторы приходят. Действительно ли происходит развития на Дальнем Востоке? Иногда был и спад (и сегодня его нет по многим параметрам). Но инвестиции растут (в последние два года) и растет горнодобывающая промышленность.

       Свободный порт Владивосток. Находится не только во Владивостоке, а в большинстве регионов Дальнего Востока. Когда тема торов стала себя исчерпывать, решили подумать еще одно. Ориентация на облегчение условия экспорта и импорта. Регистрация резидентов торов. В этом есть элемент дублирования торов. Но спв - более выгодный в налоговом плане. Реальных результатов мало.

 

       Министерство управляет программой развития ДВ. Минэкономразвитию это не нравится. Присоединение Арктики. Министерство после многих лет борьбы за Арктическую политику - получило её. Когда растет количество проектов и объем территории, становится меньше развитие каждого конкретного региона. Министерство получает мощный аппаратный ресурс, оно должно насытить его финансами. Это случай состоявшегося специализированного министерства, который занимается региональной политики. Самая удалённая периферия развития с проблемами и возможностями. Плюс, очень активная лоббистская деятельность руководства и поддержка Путина.

       Министерство по делам Северного Кавказа. Потербность в том, чтобы Кавказ был выделен в особое направление было. Но готов ли федеральный центр кормить Кавказ? Сколько нужно ресурсов? Кавказские элиты имеют прямые простроенные отношения с центром: части элит это министерство могло бы и мешать. Минкавказ - проникновение чеченских элит в федеральную политику.

       Композиция кавказской политики начиналась не с министерства. Хлопонев - полпред и вице-премьер (но без министерства!). Очень статусно, но очень маленький аппарат. Хлопонин остался вице-премьером, он получил более интересные направления: природные и алкогольные (переключался на эти вопросы). НО было создано министерство - Л.В.Кузнецов (ставленник Хлопонина). Тандем как бы управляющего кавказской политикой. Не создавалось инструментов развития. Развитие туризма, были выделены деньги! Но с этим произошло что-то интересное. Не поняли, что важнее: туризм или промышленность. И решили бороться с терроризмом. Министерство не состоялось. Кузнецов тоже не интересовался кавказской политикой. Никто не продвигает активно сферу. Чеботарев С.В. невнятный чиновник, программа с небольшими деньгами. Нет перспектив развития и привлечения инвестиций. Но формально это остаётся.

 

       Крым. Было создано министерство «по делам» Крыма. У минэкономразвития отобрали кусочек, а потом вернули назад. И осталось с прежним куратором Козаком.

       Домены: Мутко, Трутнев, Козак (региональная политика ушла, но он состоялся как куратор Крыма).

       Крым - свободная экономическая зона. Единственный кейс в России (это не особая экономическая зона!).

 

       Есть калининградская область без своего министерства, она слишком мала.

 

       Правительственные комиссии для координации и согласования решений. Эти люди собираются для согласования общих правительственных решений, чтобы не было межведомственных конфликтов. Есть общая комиссия по региональному развитию (Мутко; нет четкой деятельности, потому что слишком обще). Есть комисси по регионам. Большинством их руководит Медведев - роль консолидатора различных игроков.

 

Общеэкономический блок.

       Минэкономразвития - ключевое министерство. Оно занимается основной политикой, связанной с регионами. Инструменты: часть федеральных целевых программ (Крым, Калининград). Часть фцп регионального развития.

       Особые экономические зоны: льготный налоговый режим. Наиболее устойчивый пример инструментов регионального развития. Делятся на типы по специализации. Всегда находилось в ведении минэкономразвития. Лоббизма много, территории разные.

 

       Есть ещё моногорода. Существует большое количество городов с моноспециализацией. Где население работало в целом на одном предприятии. Это советская тема. Обострилась на фоне кризиса 2009 года. Были протестные акции, которые привлекли внимание федерального центра. Теперь это вот уже 10 лет особое направление политики. Стали создавать особые экономические режимы, чтобы уйти от моноспециализации. Чтобы происходила диверсификация экономики. Инструмент развития - торы (поэтому она не полностью под минвостокразвитием). Количество торов в моногородах постоянно растёт.

           

       Ещё одна разновидность инструментов развития - административные районы. Аналог офшоров. Минэконом развития занимается. Создано два: в Калининграде и во Владивостоке.

 

       Министерство финансов. Межбюджетные отношения. Через минфин проходят все финансовые решения. У других министерств нет монополии на финансовый контроль. За ними стоят лоббисты. Они хотят денег и проектов. И через эти министерства в рамках их полномочий идёт продвижение проектов. Финальные решения принимает минфин. Это ведомство - башня из слоновой кости. Люди управляют всеми финансовыми потоками. Стараются не участвовать в лоббизме. Тяжелый торг согласования проектов с минфином.

       Многие проекты были капиталоёмкими. Минфин часто блокирует проекты.

Отраслевой блок.

       Часть управления - управление отраслевое. Закрепление целевой программ за министерствами, которые предполагают развитие отрасли в целом или частично. Средства идут на регионы, поэтому это важно. Министерство транспорта (курирует дну из самых дорогостоящих программ). Значимая тема для регионов. Лоббистский интерес может быть очень большим. Зависимость от министра (какие элиты он представляет), какие элиты оказывают влияние на это министерство. Смысл в том, чтобы из 1000 вариантов выбрать 5 условно. Но как и почему? Финансово-промышленные группы являются бенефициарами, получив заказ.     

       Короли госзаказа: строительство крупных объектов. Значительная их часть будет связана с профильной транспортной программой. Ротенберги оказывают большое влияние. Госзаказ в большой степени может доставаться этой группе.

       Министерство строительства и ЖКХ. Находится под определенным контролем группы Собянина. Поэтому можно соотносить. Будут выстраиваться композиции.

 

       Национальная политика. Направление. Недоделанное направление. Также есть странное направление национальной политики и в правительстве. На практике: федеральное агентство по делам национальностей (не министерство - статус пониже). Слабое ведомство, потому что непонятно, чем занимается. Есть программа с очень длинным названием. Деньги выделяются маленькие для разного рода культурных мероприятий. Есть еще этнополитический мониторинг: социологические исследования. Важная тема, но она повисла: потому что за него боролись и правительство, и администрация президента.

       Игорь Баринов - руководитель агентства. Нет мощной поддержки. Разобрать жалко - усиливать не хочется.

 

       Правительство находится во внешней среде с бизнес-структурами. Освоение государственных денег. Государство дает средства бизнесу для того, чтобы тот строил те или иные объекты. Корпоративная оболочка: государственные корпорации (роль корпораций растет!). Они тесно взаимосвязаны с этой системой. Ростех, Росатом, Роснефть, Газпром, ВТБ, Транснефть… Государственные корпорации. Частный бизнес: старый (ельцинская семейная олигархия: Дерипаска, Махмудов; Потанин, Лукойл), новый (Ротенберг, Ковальчук, Тимченко). На выходе борьбы: ситуация госзаказа, строительные проекты (Ротенберги на них поднимаются). Это оборона-промышленный комплекс (Ростех). Участие в управлении теми или иными проектами (Северный морской путь - Росатом оператор).

       Функции кредитования проектов. ВТБ, Сбербанк, Газпромбанк. Коммерчески выгодные решения государства. ТЭК, металлургия. Правила игры могут оказывать влияние. ГСМ (стоимость в разных регионов, которую пытается регулировать Козак). Всё это существует в очень сложной оболочке. Один из эффектов этого процесса: итоги для регионов.

           

Региональное представительство на федеральном уровне.

 

       Необходимо обеспечивать представительство на федеральном уровне. Сопричастность субъектов федерации к общенациональной политике.

       Это может быть простая система: палата регионов. Или совокупность институтов, которые прямо или косвенно задействованы в региональном представительстве.

       Совет Федерации. Орган регионального представительства. Он есть - хорошая новость, нормы федеративного государства учитываются. История совета федерации непростая.

       У этого института есть советская предыстория (СССР - федерация из союзных республик, плюс, национальные автономии). Советский парламент был двухпалатным, была палата регионов, но на этническом принципе. Представительство всех национальных автономий (неравные). Разное количество представителей. Аналог региональной палаты. Иерархия национально-территориальных автономий. Советский парламент - представители не только союзных республик, но и внутренних автономий. В союзных республиках парламенты были однопалатные (к примеру, Российский парламент). У СССР была предыстория с наличием региональной палаты, а у России такого не было. Двухпалатность создавалась с нуля: стремление воспроизводить нормы западного государства.

       Совет Федерации создавался немного раньше и по-другому. К примеру, при Горбачеве недолго был Совет Федерации из руководителей республик. И дальше что-то консультативное было: лишь руководители субъектов федераций. Оба органа не имели долгой истории.

       Создание конституционно закрепленной двухпалатности (с 1993 года). Право и идеи федерализма желали, чтобы двухпалатность была. Совет Федерации создавался как орган представительства субъектов федерации. Двухпалатность с Советом Федерации воспринималась как противовес ГД, которая была оппозиционна. Имея слабый контроль над нижней палатой, мы конструируем лояльную верхнюю палату: это к федерализму не имеет отношения. То есть в Совете Федерации - лояльные президенту элиты. А лояльность была нужна Ельцину. Тема импичмента была очень горячей в 90-е. Решающий голос за Советом Федерации. Это влияло на то, как власти организовывали процесс формирования. Элементы асимметрии сохранялись.

       Идея республик состояла в том, чтобы у республик были больше представительства - но нет. Все субъекты федерации представлены равным числом депутатов.

       На слайде - этапы (глянь).

 

       Полномочия Совета Федерации. Он называется верхней палатой. Вроде как, он должен быть важнее ГД. Но его верхнее положение мало чем подкреплено на практике. Совет Федерации не инициирует законопроекты, он принимает их на рассмотрение (режим светофора: принимает их или нет). Большинство проектов проходит. Но иногда СФ отвергает законопроекты, подтверждая свой статус. Волнообразный процесс деятельности. Речь идет о функциях, которые связаны с одобрением или неодобрением законов. Невозможность инициирования законопроектов - в отличие от многих других стран.

       Существуют нулевые чтения. В особенности относительно федерального бюджета. Но это не нужно ни думе, ни правительству. Метафора пятого колеса.

       Функции с формированием части состава органов. Читай в конституции. Эти решения важные, но принимаются крайне редко. Ловушка в том, что формально высокий статус не наполнен значимым содержанием.

           

       Способ формирования СФ. Рекрутирование элиты. Сенатор - это достаточно высокий статус. Больше всего всех волновало только, как туда попасть. Правила попадания туда влиятельны.

3 этапа:

1) Выборный Совет Федерации (12 декабря 1993 года) - прямые выборы! Демократическая процедура избрания сенатора! Двухмандатные округа - два кандидата от региона. Он формируется временно (до действия нового законодательства) - проработал чуть больше двух лет. Важно понимать, кто участвовал в этих выборах и с какими целями. Оппозиция Ельцина была очень сильна - важно было сформировать лояльный орган. Как работают Сенаторы? В ГД: депутаты работают на постоянной основе (ты избрался, с трудовой книжкой идешь в ГД). А в СФ есть другое основное место работы, на котором ты и остаёшься, а сенаторство - совместительство. Это позволяло баллотироваться в сенаторы лояльных президенту. Практически все губернаторы баллотируется в СФ. По основному месту работы - назначены президентом (лояльны ему!). Чиновники из администрации Президента, мэры городов, которые назначались тогда президентом. То есть сформировано лояльное президенту ядро. Большинство губернаторов. Вроде как демократические выборы, но так то региональные лояльные элиты. Но оппозиционная составляющая была. Первый спикер Совета Федерации - Шумейко (был выходцем из Краснодарского края, который избирался не от своего региона, но был лоялен Ельцину). Временный априори.

2) СФ на пике своего влияния. Принцип «каждой твари по паре». Российское ноу-хай. В международной практике происходит иначе: депутаты региональных парламентов становятся депутатами региональной палаты. У нас популярная тема двух ветвей власти. Два представителя, две ветви власти (каждый из них представляет разную ветвь власти). Боярская дума, так сказать. Становятся по должности: глава исполнительной и глава законодательной власти региона - автоматически входят в региональную палату. Губернаторы уже становятся выборными. Самая сложная для центра ситуация. СФ мало зависит от Президента, а на втором сроке Ельцин слабеет. Но СФ имеет ограниченный функционал. В него входят самые крутые люди, но губернаторам заниматься не охота, собираться раз в месяц. То есть активной заинтересованности работать нет. Руководство СФ сосредоточивало рычаги управления. Другие просто приезжали проголосовать. Присутствие Е.С.Строева во главе. В борьбе за пост спикера обыграл Собчака. Фигура с советской биографией. Влиятельная фигура, с которой считались. Который умел продвигать свои интересы.

3) Реформа СФ - первый пакет решений Путина. Отправить губернаторов обратно в регионы, чтобы они не мешали. 2000 год, а с 2002 года - полностью новые основания. Постоянная и непостоянная работа. Сенаторы как и депутаты ГД - приезжают с трудовой книжкой. То есть прежние должности должны быть оставлены: то есть надо выбрать губернатор или сенатор. В этом и состоял смысл ротации. Сенаторская работа на постоянной основе, но самой работы больше не стало. Если раньше заседания были раз в месяц, а потом - два раза в месяц. Функционал не изменился. Если ты активный сенатор, то ты можешь участвовать в законотворчестве (Клишас, к примеру). Нельзя иметь и собственный бизнес. По Конституции каждая ветвь власти делегирует своего представителя (не руководителя) по своему усмотрению. Урок нулевых годов: региональная палата по содержанию получила совершенно иную начинку: большинство сенаторов даже не бывали в «своих» регионах. СФ начинает формироваться в «ручном управлении». СФ становится элитарным: это элиты не региональные, а теперь деловые. СФ интересы регионов не так активно продвигает. Проведена и замена спикера: Сергей Миронов. Он был самым долгоиграющим спикером. Очень лояльный Путину, член Питерской элиты. А теперь спикер - Матвиенко.  

 

Детали:

- представительство регионов равные (этнические регионы не могут диктовать свою волю)

- выборы / делегирование ? выборы - временный этап, затем - делегирование (практики менялись)

- постоянная / непостоянная основа ?

- а что сенатор должен делать для региона? вопрос остаётся за скобками (все изменения проводились только о формировании СФ) - а зачем он нужен для регионов? нигде не прописано, что сенатор должен делать для региона, у него нет закрепленных обязательств для него; в ГД закреплены обязательства перед территорией, из которой он избран; для Сенаторов были предложения - но ничего вообще сделать не удалось. Что обесценивает работу сенаторов

- роль спикера и самого СФ при формировании СФ (регион принимает решение, кому быть сенатором; вопрос: влияют ли на это другие?) - бывает, что региональная власть решила, СФ согласен; бывает иначе: региональная власть решила, СФ заблокировал: Миронов стремился выстроить свою вертикаль в СФ, на том этапе были полномочия у СФ и спикера, чтобы заблокировать решение; потом эту вертикальку разобрали; когда человека орган власти утверждает, тогда он и становится сенатором сегодня (без аппаратного бадания)

- представительство элит в СФ: порядок формирования СФ менялся неоднократно; главная проблема - отсутствие фактического регионального представительства в СФ (стал восприниматься отстойником, куда отправляют на пенсию); в итоге вопрос: как же вернуть СФ хотя бы видимость регионального представительства?

• ценз оседлости (сенатором может стать только тот, кто прожил в регионе определенное количество лет) - принято-отменено-опять принято; 5 лет работы или 10 по совокупности; это позволяет привязать сенатора к региону; в российском законодательстве самые интересные вещи связаны с исключением из норм: необходимо было сохранить уважаемых лиц в Сенате - поэтому действующий сенатор вправе сохранить свое место - консервация состава; забота о человеке с ружьем: исключение для военнослужащих - на них ценз не распространяется (эти люди не могли надолго остаться в каком-то месте, они постоянно переезжали) - кейс Фетисова (ЦСК); далее - исключение для дипломатов (под возможное избрание сенатором Якунина, может, даже спикером - но он не был жителем региона, а был ли он в разведке - непонятно, его наделили статусом дипломата, но он туда не пошёл); постоянная циркуляция кадров между двумя палатами: депутаты становятся сенаторами и наоборот; как облегчить этот процесс? избранные от региона депутаты могут стать сенаторами от этого региона (Мизулина)

• электоральный ценз (временный, отменили): ты можешь не быть жителем региона, но ты должен избраться на депутатскую должность там; на практике: для бизнесменов избраться депутатом сельского совета (200 человек избирателей) - как раз Матвиенко, чтобы пройти ценз, избиралась депутатом в Петербурге; или избрание в законодательное собрание региона по спискам ЕР (то есть ты стоишь на проходном месте в списке) 

 

       Итоги: орган власти создается формально для целей, связанных с федерализмом, но происходит институциональная подмена (роль федеральной, а не региональной элиты). Издержки: сложная связь сенатора с регионом. Решение цензом оседлости, НО появляются исключения. СФ может казаться незаметным и странным, да, он не состоялся, но все особенности российской элитной политики представлены там в полной мере.

 

Президент имеет право дополнительно кооптировать сенаторов. Неформальная функция почетной пенсии. Для Зюганова и Жириновского.

Лекция

Апреля

 

       Создание двух консультативных органов, чтобы дать руководителям компенсацию за лишение участия в Совете Федерации. Руководители исполнительной и законодательной региональной власти лишаются возможность участия в СФ, поэтому им делают отчасти компенсирующую вещь: создание Государственного Совета (для губернаторов), создание Совета Законодателей (для законодательных собраний).

Государственный совет

       Это не органы власти, они не принимают решения: то лишь консультативные органы. Государственный совет - большое, великое, торжественное: пафосные интерьеры кремля, но отсутствие политической значимости. 2000 год - с него существует ныне действующий Государственный совет. Состоит из губернаторов по должности (все российские региональные управители). После 2012 в России проведена перезагрузка власти: лишение статуса эксклюзивного органа представительства региональных элит в федеральном центре. Создавался он только для губернаторов, но с 2012 там еще полпреды президента в фо, руководители думских фракций (4 человека), бывшие губернаторы (но этим никто не воспользовался пока что). Орган регионального представительства.

       Как управляется эта структура? Более централизованная (президентская структура). Президент - руководитель. Государственный совет управляется из администрации президента, отвечает за работу этой структуры. Секретарь ГС - бывший министр транспорта Игорь Левитин. До этого ГС был плотнее интегрирован во внутреннюю политику, секретарем был Абрамов (входил в команду Суркова). Действует управление по ГС.

       Чем он занимается? Совещательный орган. Для губернаторов это - встреча с Президентом. Для Президента - это возможность управлять губернаторским корпусом. Это один из вариантов консультативной площадки. Это похоже на наши семинары: губернаторы рассказывают доклады (это аппаратная возможность отличиться в глазах президента: продвигать решения и повысить свой аппаратный вес). По итогам заседания могут быть приняты рекомендации. Это косвенная возможность влияния на нормотворческий процесс. Хорошие группы стараются возглавлять рабочие группы, это может быть полезным для них. В итоге немногочисленные принятые решения возможны.

       Чтобы лучше это организовать, существует президиум госсовета в формате федеральных округов. Там по одному представителю от фо. Ротация - каждые полгода (президиум госсовета). Это возможность наиболее часто встречаться с президентом. Система ротации - не переживают. Более того, количество регионов в фо разные - поэтому многие попадают в президиум чаще других.

       Структура президентского контроля над губернаторским корпусом.

Совет законодателей

       Реформа СФ 2000-го года. Нужно компенсировать ещё и спикерам. Законодательная власть считается менее престижной, чем исполнительная. Президент не возглавляет - создан при Совете Федерации (деятельность курирует спикер). Президентское внимание нерегулярно, очень редко.

       Совет законодателей мог бы стать значимой структурой, если бы он был диалоговой площадкой. Он таковой не стал. Там собираются те, кто руководит законодательной властью в регионе. По идее они могут предлагать инициативы и корректировать принимаемые законы - но такого не получилось, более того, такой задачи не ставилось.

       Политическая интрига: некоторое время было 2 совета законодателей с одним составом. Почему? Долгое время курировал Миронов (спикер СФ). Но усилилось размежевание между ГД и СФ. ГД - укрепила позиция Единая Россия (а спикер - из Справедливой России). Приняли решение, что при ГД действует совет законодателей. Эта структура таким образом как бы функционировала. Этот аппаратный конфликт счастливо разрешился: поменялось руководство СФ (Матвиенко) и ГД. Решили, что совет законодателей у них будет общий - сопредседатели два спикера.

       Совет законодателей, считается, что с 2012 года функционирует (то есть с этого воссоединения), но его реальная история начинается с 2000-х годов.

       Чем занимается Совет Законодателей? В конечном итоге, функция в том, что СЗ - фильтр в отношении региональных законодательных инициатив (законотворческая инициатива субъектов федерации). Как правило, такие законы не принимаются ГД. СЗ должен рассматривать эти законы - чтобы понять, нужно ли их рассматривать дальше. Работа эта ведется: не очень большая, не очень активная. Ничего иного в реальности не происходит.

       Проблема согласования интересов: головы то две - два спикера.

 

Организация:

- президиум (туда входят представители округов)

 

Государственная дума

       Органом регионального представительства становилась, скорее ГД. В СФ - более 50% москвичей. Парадокс в том, что СФ вроде как региональный, а на поверку - нет.

       Есть ГД, которая занимается законотворческой деятельности и формируется из представителей регионов. Принято считать, что депутаты, избранные от одномандатных округов, более аутентичные: поэтому не могут не представлять интересы этой территории. (посмотри, какая ГД была по смешанной системой, когда по пропорциональной). Депутаты, избранные по спискам, тоже избираются по сути от региона. Там есть частные игры: деление списка на региональные группы бывает разным.

       Оппозиционным партиям надо объединять субъекты федерации под одну группу, чтобы избраться. По-другому поступает только ЛДПР: делят округа - тогда получается лотерея.

       У сенаторов СФ нет форматных обязательств перед регионами. У ГД они есть. Обязательства слабые (хотя бы 1 раз в год появиться в регионе), но они хотя бы есть. Чтобы эту работу активизировать, в конце каждого месяца образуется «региональная неделя». Три недели идут пленарные заседания, а на четвертой д