Региональная исполнительная власть

 

       Моноцентризм. Исполнительная власть не только по факту, но и юридически является доминирующим. Губернатор - высшее должностное лицо субъекта федерации. Он возглавляет исполнительную власть. Не идет речи о сбалансированных отношений между ветвями власти. Глава исполнительной власти - руководитель региона. Институт губернатора - ключевой. Быть ключевым не так хорошо и здорово, ведь все борются за формирование губернаторского корпуса (политическая борьба).

       Институт губернатора неустойчив: у него менялись полномочия. За него идет ожесточенная борьба. Анализируя этапы и порядок формирования, мы должны говорить об элитах: кто бенефициар, а кто страдает?

       Связь губернаторского корпуса с партийной системой - ещё один сюжет, который нужно рассматривать.

       Россия велика →  единообразных правил игры не бывает. Чаще всего были общие правила и региональные исключения. Возможно и наличие моделей формирования региональной исполнительной власти. Отсутствие идентичных режимов.

 

- Отношения между губернаторами и центром

- Отношения между губераторами и обществом

       Где действуют общероссийские правила игры? Где есть региональные исключения?

 

Первый этап

(лучше слушать всю эту часть, самое начало лекции)

       Партийная власть (КПСС). Руководитель региона - первый секретарь обкома КПСС. Доминирование партийного комитета над советской властью (прародителями региональных парламентов) и прародителями региональных правительств.

       Наличие доминирующего игрока, наличие советской власти (совет народных депутатов, долго - безальтернативная основа), исполком - в подчинении у совета.

       Баланс в сторону представительной власти.

- первый секретарь обкома

- ?

- ?

 

       Процедура формирования советов становится более демократической. Партийный центр влияния: внутренняя конкуренция за должность. Сами полномочия уменьшаются. Партийный секретарь должен идти в совет и становиться председателем.

       Контригра: нельзя совмещать руководство советом и партийным комитетом. Но некоторые секретари отказались это делать. Кто послушался, выбрал власть представительную.

 

       Запрет КПСС - исчезновение партийной власти. Нет первого секретаря обкома, но они могли переходить в совет и становиться руководителями.

       Парад суверенитетов: республики пытаются сохранить свои некие привилегии. Хотят автономную (выборную) власть. Чтобы закрепить автономию, введя выборный пост главы республики.

       Выборы 1991 года - одновременно выборы президента Татарстана (первая ласточка). Выборы региональных республиканских глав проводятся в ряде республик. Части республик это удаётся: тем, кто быстрее принял решение или успел организовать выборы. Прежний центр власти исчезает на институциональной уровне (КПСС нет). Но элита остается в советах.

       Власть Российская (федеральная), вышедшая на первые позиции с распадом СССР. Провозглашает процессы демократизации (прямые губернаторские выборы) - естественное переустройство федерации!

       Другие задачи: укрепление в тяжелых условиях конкурентной борьбы персоналистского режима Ельцина (формирования опорной сети подконтрольных элит, которые могли бы стать клиентелой).

       Выборы откладываются. «Если мы проведем прямые губернаторские выборы, то в регионах придут противники реформ» - причина. 

       Изменения в порядке формирования губернаторского корпуса. Связано со сроками правления российских президентов. Президенты менялись не так часто, как формирование губернаторского корпуса. Ни у одного российского президента не было четкой программы, что делать с регионами и губернаторами. Поэтому он принимал пакет решений, что с этим сделать. После очередных выборов система изменялась.

       Ельцин. Выборы обещаны - выборы отложены. Риски поражения проельцинских кандидатов были высокими.

       Страна асимметрична: смотрим правила и исключения. Республики выведены за рамки общих правил игры. Они ранее нарастили потенциал (в СССР занимали более высокое место) - им позволено самостоятельно определять способ выбора власти. Начал Татарстан, далее - другие республики.   

       Многие выборные главы республики назывались президентами.

       Города федерального значения - опорные для Ельцина пункты. Чтобы создать плацдармы поддержки реформ, необходимо было провести прямые выборы глав.

1991:

- президент

- президент Татарстана

- мэры Москвы (Гавриил Попов, вице-мэр - Лужков) и Питера (Собчак)

 

       Одна республика, где назначали главу сверху: Карачаево-Черкессия. Слишком большой риск межнациональной войны по результатам выборов.

       Выборы в некоторых регионах было нельзя проводить, но можно. Когда президент, назначая главу региона из-за противодействия совета, могли проводиться выборы. В ряде регионов в апреле 1993 года прошли выборы одновременно с референдумом (да да нет да). Они привели в большинстве случаев к поражению ельцинских назначенцев.

       В большинстве из этих регионов выборы завершились, но в Челябинской области их результаты не были признаны центром. Там был ельцинский назначенец, который сделал вид, что выборов нет, не участвовал в них. А глава совета провел выборы и выиграл их. Но потом в 1996 стал в итоге губернатором.

       Единообразные правила игры не действовали. Была совокупность субъектов федерации, где президент назначал власть.

       Модель выборного главы.

 

       1993 год. Совет в регионе, совет конфликтовал с губернатором. Осенью советы разогнаны - больше нет противовеса губернаторов. То есть моноцентризм рождается в 1993 (в интересах губернаторов).

 

       Элита вся советская, но там внутренняя дифференциация. Назначая глав администраций, Ельцин ориентировался на исполкомы, но есть существенная разница. Ранее исполком зависел от совета, но был региональным правительством. Либо у нас есть подготовленная новая элита, либо мы идем на компромисс и выбираем лояльных Ельцину. Первое почти невозможно (есть пример Немцова), потому что как бы ей формироваться.

- В Советский период исполком - на вторых ролях (теперь возглавляют!)

- Там работают хозяйственники (не очень политизированы, не очень идеологизированы - были бы рады возглавить регион).  

 

       Верховный Совет России (депутатский корпус). Часть новых губернаторов - депутаты.

       Эти выборы могли приводить к поражениям Ельцинских назначенцев. А возвращались бывшие в регионе.

       Главы администраций стали реальными лидерами в регионах - законодательная власть разогнана, на их место были избраны политически слабые альтернативы.

       Региональные бароны - исчез парламентский контроль.

       Оттягивались прямые выборы.

Второй этап

1996-2004

       Переход к прямым выборам. 1996 год: Ельцин непопулярен. Губернаторы хотят избраться, чтобы быть независимыми - хотят избраться до Ельцина. Мудрое политическое решение центры - сначала Ельцина, а потом он разрешает избираться им. Значит, консолидация губернаторского корпуса вокруг Ельцина. А потом - всеобщее счастье - с осени 1996 года - прямые выборы.

       Центр разрешает прямые губернаторские выборы, но думает, как контролировать губернаторский корпус - сделал это Путин, Ельцин не смог. У Президента появилось право отправлять губернаторов в отставку - 2000.

       Прямые выборы позволяют губернаторам достичь пиком политического влияния. Они еще и были членами Совета Федерации!

       Партии: учитывая складывающуюся партийную систему, два противоборствующих лагеря: Президент или КПРФ. 1996 - когорта красных губернаторов. К власти пришли депутаты от КПРФ. Корпус депутатов разнообразный. К нулевым годам постепенно нивелируются.

Элиты.

- старая партийная номенклатура (оттеснена от власти в 90-х годах, но могла примкнуть к КПРФ)

- бизнес-элиты (тогда ещё слабые, процесс приватизации идет - но они еще не сильны, политические интересы медленно складываются)

- силовые элиты (в некоторых регионах стремятся участвовать в политике, связано с личными амбициями отдельных силовиков; отдельно взятые персоны - использовали бизнес элиты, как привлекательных электоральных фигур) 

 

Исключения:

- Дагестан: боялись проводить выборы из-за межэтнических конфликтов; 1999 год - закон, определяющий порядок всей региональной власти (повсеместные выборы, но с оговоркой, составленной таким образом, чтобы относиться к Дагестану - там выборов прямых не было)

- Удмуртия: единственная республика, где оттягивали переход к прямым выборам, она держалась за парламентскую республику; глава республики - глава правительства (?) республики; пришлось перейти к прямым выборам

- количество туров прямых выборов (1 или 2?): сначала регионы сами решали (относительное большинство или абсолютное) - это уже тогда показывало, что действующим губернаторам выгодна однотуровая система; если выборы в два тура, то происходит консолидация оппозиционного кандидата - понятно с 1996 года, поэтому многие предпочитали однотуровую систему; с нулевых годов - норма (способ федерального центра усилить давление на губернаторов) - обязательность двухтуровой системы

 

Отставки губернаторов

 

       Особенность первого срока правления Путина - выборы проводятся, но есть право отправлять в отставку. Но он ни разу им не пользуется. Это что-то вроде ядерного оружия (он приберегает его для самых важных случаев). Сама процедура отставки довольно сложная. Но она в целом появилась, а это напугало губернаторов.

           

Элиты

 

       В стране - триумф олигархии. Сформировались финансово-промышленные группы, появились крупные фпг с представительством на местах. Период сращивания губернаторского корпуса с федеральной олигархией.

           

Партии

 

       Появляется в нулевые ЕР. Начинают вступать губернаторы, некоторые - нет. Но предпочитают быть если не членами, то сторонниками ЕР. Александр Михайлов (Курская область) - переход из КПРФ в ЕР.

       В нулевые годы красные губернаторы стараются обыграть на выборах (даже с некоторыми жесткими мерами).

       Другие становятся системной оппозицией - хотят выстраивать партнерские отношения с центром. Перевес в сторону партии власти (до этого губернаторы не вступали, как правило, в партии).

 

       Размывание феномена красных губернаторов, влияние фпг, ощущение, что с этим надо что-то сделать.

Третий период

2005-2012

       Популярность Путина растет, с губернаторами наоборот. Лучше выборы отменить и ввести порядок ручного управления. 

       Путин и Медведев. Отмена прямых выборов (2004 год - законодательно, но сам процесс относится к 2005 году). В 2005 году - первые назначения президента.

       Процесс назначения. Сочетание публичных и теневых процедур, в процессе которых формируются решения: кто же будет назначен на пост главы региона?

       Есть неизменная часть: глава региона утверждается региональным законодательным собранием (значит, это не полностью назначение!). Финальное решение - за региональным парламентом! Да, это так, но это право дается как бы под дулом пистолета. Законодательное собрание может не утвердить, но тогда его распустит президент (то есть варианта сопротивления не существует).

       Не было ни одного случая не утверждения (но интересна доля депутатов, проголосовавших за/против).

       Селекция- селекторат. Формирование селектората, который подбирает кандидатов, которые поступают на стол президенту. Если раньше избирали граждане, то теперь главный избиратель - президент. Он обязательно получает конкурентный список кандидатов - его задача - найти одну, которая внесется в региональное законодательное собрание.

       Действия полпредов в федеральном округе. Полпред подбирает 2+ кандидатов. Список отправляется в Администрацию президента и поступает к президенту. Но этот процесс не объявлялся публичным. Процедура есть - но как же она работает? По многим регионам так и не известно, были ли какие-то списки вообще. Иногда полпреды сами вообще впервые узнавали фамилии новоизбранного губернатора. Все что угодно могут делать.

       Это не главная процедура. Если назначать губернаторов по новой процедуре, надо ждать, пока у всех истекут полномочия. Ждать никто не хочет - ускоренная процедура - можно назначать сразу. «Поставить перед Президентом вопрос о доверии». Хорошо для губернатора, что полпред будет искать альтернативных кандидатов - ведь можно поговорить с президентом индивидуально!

       Внизу - детальки, в который дьявол. Губернатор добровольно сокращает свой срок правления - идет к президенту. Но он может получить путевку светлое будущее. Можно переназначить значительную часть губернаторского корпуса.

       Президент решал задачу по укреплению вертикали. Признавал, что есть сложившийся губернаторский корпус, но он недостаточно лояльный. Своей готовой элиты пока нет, но есть действующая, которая не очень нравится. Но надо сделать её лояльной. Важно, что сами губернаторы продлили себе полномочия еще на 5 лет. Сами губернаторы стали зависеть от главы государства.

       Конкурентный список от полпредом или постановка вопроса о доверии - второй срок Путина. Не привлекая внимание общественности, отбор кандидтур в непубличной сфере.

       Вторая половина - правление Медведева. Меняется (частично) сама процедура. Меняется состав губернаторского корпуса. Две процедуры теряют смысл. Меняется селекторт - полпреды выводятся из этого процесса. Зато на роль селектората выдвигается ЕР (партийная система), но в законе не так написано - партия, выигравшая в региональном законодательном собрании.

       Перевод этой процедуры из тени к свету. При Медведеве это публично. Партия публикует список кандидатов (он открытый). С ним приходят к президенту, а президент уже решает. Нижняя часть айсберга: ЕР - не самостоятельный субъект российской политики (вряд ли она сама формирует). И пытаться не должна: до выдвижения списка партия проводит консультации с администрацией президента. То есть список лишь формально выдвигается партией, а на деле - формируется администрацией президента.

       Роль губернаторов от КПРФ сводится к нулю. 3 и более кандидатуры может быть конкурентной борьбой. Могут быть равновеликими фигурами. Списки формировались очень по-разному.

           

Ротация элит.

       Предыдущие процедуры ведут к консервации советских элит. Победа действующих глав или старых. Путин переназначал вначале действующих глав. Период, когда можно менять глав, - медведевский. Активная ротация губернаторского корпуса. Формируется и публичная кампания за это, и все остальное.

       Был в списках часто нынешний глава и второй менее статусный человек. Выбор был часто сделан в пользу последнего. Появляются новые элиты разной степени подгтовленности.

 

       Роль формальной процедуры невелика - решения на президенте и его Администрацию. Так проходил период назначения губернаторов.

 

       На этапе назначений усиливалась подотчетность губернатора центру, возрастало недовольство общество. Центр часто назначал людей, которые были варягами (вообще никак не связаны с регионом). Центру и группам влияния это было хорошо, Медведеву хорошо (воспринимал как формирование собственной клиентеллы). Но не решались задачи взаимоотношения с обществом - стало слишком много варягов. Центр сам начинал раздражаться деятельностью назначенных людей. Трансфер власти. На фоне явных проблем популярности губернаторского корпуса и ЕР. Новое решение - выборы возвращаются, но в такой форме, что федеральный центр контролирует и управляет голосованием.

Семинар

26 апреля