Разработка и принятие конституции 1994 года

После распада СССР и обретения независимости и самостоятельности бывшими государствами-союзниками, в Республике Беларусь в 90-ые годы остро стала проблема принятия новой конституции, основывающейся на общечеловеческих ценностях, международных стандартах прав человека, опыте конституционного строительства стран с устойчивым развитием и современных представлениях в правовой науке о конституционном строе. 22 июня 1990 Верховный Совет принял решение об образовании конституционной комиссии и подготовке её альтернативными группами проектов конституционного акта. Проект носил длительный характер. В научной литературе целый ряд работ посвящен этой проблематике, где идея новых конституций для Республик СССР родилась ещё до распада СССР (в Москве) и была предложена по партийным вертикалям. Основная цель принятия конституции была в перераспределении полномочий между союзом и союзными Республиками. В пункте 1 постановления говорилось об избрании конституционной комиссии в составе 74 человек, в пункте 2 постановления поручалось разработать и опубликовать для народного обсуждения проект конституции. В состав конституционной комиссии вошло 63 депутата, входящих в состав Верховного Совета, а также депутаты, изъявившие желание работать в комиссии. Девять членов не были депутатами, двое являлись юристами: Боровцов и Василевич (возглавляли юридические службы), профессора Дробязко, Юхо, доцент Чудаков, Годунов, доктор юридических наук Шабайлов, профессор Кудинов, доктор юридических наук Сокол, два юриста по должности: министр юстиции и прокурор БССР. Уже через неделю после работы конституционной комиссии, Верховный Совет принимает декларацию о государственном суверенитете. 30 статей декларации заложили основу для первого раздела конституции. На этапе разработки Конституции Декларация стала важнейшим актом, выполняющим роль конституционного закона: положения декларации были импульсом для развития нового законодательства, потому как прежняя Конституция носила архаичный характер и не соответствовала реалиям времени. Позже Декларации был дан статус конституционного закона, до 1994 года Декларация выполняла функцию высшего нормативного правового акта. На этапе подготовки Конституции президиум верховного совета принял постановление о проведении Республиканской научно-практической конференции 22 ноября года под названием «Концепция конституции БССР и формирование правовых основ гражданского общества и государства», состоялась в феврале 1991 года. 22 февраля появились результаты рабочих групп, а уже 22 мая 1991 года – объединенный проект рабочих групп. Именно этот проект уже в ноябре обсуждался как проект Конституции. Много дискуссий вызвал институт Президентской власти, множество разногласий вызвал вопрос о статусе Президента. На тот момент депутаты были объединены идеей сильного парламента. 11 ноября 1991 года этот проект был опубликован для широкой общественности, второй раз текст обсуждался в октябре 1992 года. Центральным вопросом снова стал вопрос института Президентской власти. 20 января 1993 года депутаты снова вернулись к тексту Конституции, несколько раз голосовали по нескольким вариантом её текста: с Президентом, без Президента, с Президентом, где он имеет формальный характер главы государства. За положение о том, что государство Республика Беларусь будет основано на принципе разделения властей проголосовало 215 депутатов, текст в этой редакции стал формироваться далее. Было принято решение, что высшим органом власти должен быть Верховный Совет, при этом предполагалось, что часть депутатов будет работать на постоянной работе с отрывом от производства. Имело место решение, где Республика Беларусь будет Президентской республикой, где Президент – глава исполнительной власти. 27 мая 1993 года было завершено осуждение текста Конституции, в 1993 происходила дискуссия, где обсуждение шло по отдельным статьям. Обсуждение составило 11 томов стенографии. В этот период отсутствуют депутаты, не согласные напрямую с принимаемыми решениями. Многие покидали зал. Рабочая группа представила 3 формы работы Республики: Республиканская (ныне действующая) (213 голосов, 18 не хватило для конституционного большинства), Президентская (Президент - глава исполнительной власти), а также форма, в которой нет института Президента. Согласительной комиссии было представлена задача подставить компромиссный вариант текста. В мае 1994 года были приняты главы 3,4,5,6. 50 депутатов не голосовали. Такая Конституция просуществовала до 1996 года, где на референдуме были введены изменения.

Конституция 1994 года

Принята – 15 марта 1994 года на 13-й сессии Верховного Совета Республики Беларусь 12-го созыва.

Вступила в силу – в соответствии с законом о принятии Конституции, со дня её опубликования. (30 марта 1994)

Конституция характеризовалась тем, что в ней закреплены наиболее важные и актуальные идеи, концепты, цели и задачи становления государственного строя на принципиально новых идеологических, политических и экономических началах

Вместе с тем разногласия, которые имели место при обсуждении в Верховном Совете, по-прежнему сохранялись, что безусловно мешало работе законодательного органа и Президента, их конструктивному взаимодействию.

Когда противоречия в социальной среде, политической элите достигают накала, может быть несколько вариантов их разрешения: наиболее деструктивный, с максимумом негативных последствий – переворот, революционное преобразование, либо путем проведения реформ (в том числе самых радикальных), либо решения проблем могут представлять вялотекущий процесс конфронтации. В Республике Беларусь накопившиеся проблемы также должны были найти способ разрешения.

Наиболее конструктивным в демократическом государстве является принятие решений при максимальном вовлечении в него самых широких народных масс. Такой способ должен носить легитимный характер. Это, безусловно, не спорадические выступления, не митинги, пикеты, демонстрации, направленные на свержение государственного строя или против политического режима. Наиболее удачным способом является проведение референдума.

Так, в 1995 в Республике Беларусь был проведен общегосударственный референдум, на который были вынесены главные вопросы государства на тот момент. По юридической силе несколько носили консультативный характер, несколько – обязательный. Вместе с тем эти вопросы не затрагивали принципиальный, наиболее важный политический аспект – соотношение полномочий Президента и верховного совета при реализации принципа разделения власти

Только один из референдарных вопросов отчасти был направлен на урегулирование соотношения статуса Президента и Верховного Совета: о необходимости внесения изменений в Конституцию Республики Беларусь, которые предусматривают возможность досрочного прекращения полномочий Верховного Совета Президентом в случаях систематического или грубого нарушения Конституции.

Данная попытка разрешить политический кризис носила несколько усеченный характер. Она позволила лишь на некоторое время смягчить имеющее место политическое противостояние. В этот период наблюдается повышенная активность общественных организаций с различными политическими целями. Это не только коммунистическая партия Белорусского Национального Фронта, но также появляется целый ряд иных партий. Именно с середины 90-ых годов наблюдается максимальный рост числа политических партий. Это не предавало стабильности ни в политической системе, ни в обществе, кроме того, отягощающим фактором являлась крайне сложная экономическая ситуация. В этих условиях было принято решение о проведении в 1996 году референдума с целью вынесения на него для всенародного обсуждения наиболее важных экономических, социальных и политических вопросов. Самым важным явился вопрос о внесении изменений и дополнений в Конституцию. Поэтому на референдум был также вынесен вопрос о принятии решения о внесении изменений и дополнений в Конституцию 1994 года. Для обсуждения было вынесена 2 проекта изменений в Конституцию, в том числе проекты включали и те вопросы, которые обсуждались ранее на референдуме 1995 года. По результатам референдума, наибольшее число голосов получил проект, предложенный Президентом. Этот этап считается самым значимым в конституционном развитии Республики Беларусь, по своему полит и историческому значению он сопоставим с самим фактом принятия Конституции.

В 1996 году и позже, среди юристов, политологов и иных специалистов смежных отраслевых наук, выделялось несколько точек зрения относительно правовой природы изменений и дополнений в Конституцию. Дело в том, что политическими силами, не разделяющими официальную государственную политику, высказывалось мнение о нелегетимности принятых изменений. Сторонники оппозиции считали, что следует говорить о принятии новой Конституции. Основной аргумент состоял в том, что, согласно вносимым изменениям и дополнениям, затрагивались основы государственного строя, политический режим, форма правления и основа экономического уклада, социальная структура общества. По их мнению, это были не изменения и дополнения, а легализация всех принципиальных политико–правовых реформ. Менялся государственный образ. Вместе с тем, официальная позиция и большинство юристов склонялись к тому, что заявление об изменении основ конституционного строя, равно как и форме правления, политического режима не обоснованы. В этой связи четко стоит понимать значение термина изменения: «изменения» могут носить принципиальный характер, и содержать изменения той или иной категории в полном объеме или частично, без изменения её сущностных характеристик. В нашем случае не менялся принцип разделения властей, но ему придавалась большая устойчивость и сбалансированность, путем наделения взаимными правами и обязанностями Президента и законодательных органов.

Более того, с целью придания наибольшей устойчивости всей системе государственных органов, Президент был выведен из системы органов власти и был наделен рядом полномочий с целью выполнения координирующих функций по отношению к органам законодательной, исполнительной, судебной и контрольно-надзорной власти. С целью придания большей эффективности законодательному процессу, создания условий для более динамичной деятельности Верховный Совет был преобразован в двухпалатный парламент. Были проанализированы также конституционные основы судебной власти, прежде всего в отношении конституционного контроля. В результате Конституционный Суд был перемещен из органов надзора и контроля в судебную ветвь власти. Это придало конституционному судопроизводству больший авторитет в системе органов власти (если рассматривать соотношение места органов надзора, контроля и органов правосудия в системе разделения властей), наделение теми же свойствами Конституционного Суда, что и органов судебной власти: верховенство, независимость, беспристрастность, объективность. Изменения коснулись и самих органов контроля: на общегосударственном уровне Контрольная палата была преобразована в КГК с соответствующими подконтрольными структурами. Масштабные изменения были внесены в раздел «Личность, общество, государство»: он был увеличен вдвое.

Изменения не коснулись правового статуса министров, но был изменен статус как органа государственной власти. Если по Конституции 1995 года это был кабинет министров, то есть орган, формируемый Президентом, являющийся его рабочим органом, то по Конституции 1996 года правительство стало именоваться Советом Министров, иметь более самостоятельный статус. Изменения коснулись органов местного самоуправления. В большей степени это объясняется тем, что в середине 90-ых обсуждался проект реформы органов местного управления и самоуправления. Эти изменения стали краеугольным камнем, предлагаемым БНФ и другими организациями. Глобальных изменений на местном уровне не было проведено. Государственная политика исходила из того, что тяжело производить в обществе масштабные, комплексные реформы многосекторного характера, поскольку именно в это время проходила реформа политической системы из однопартийной в многопартийную, реформа республиканских органов власти, центральных органов управления, крупномасштабная экономическая реформа. Руководство исходило из того, что населению должны быть созданы комфортные условия для преодоления социальных и экономических сложностей в период реформ. Изменения же местных органов власти (как наиболее приближенных к населению) неизбежно повлекло бы за собой трудности взаимодействия государственных органов и населения, трудности в решении задач местного значения. Только в 2016 были подведены итоги проводимых исследований по возможности оптимизации местных органов власти и изменения в этой связи административно-территориального устройства.

В 1995 году был принят указ Президента об оптимизации системы местных органов управления и создании так называемой «Президентской вертикали». Таким образом, изменения и дополнения в Конституции 1996 года носили крупномасштабный характер, затрагивали все сферы государственно-общественной жизни. Их особенность состояла в углублении и расширении задач, сформулированных еще в тексте Конституции 1994 года. В том числе уточнялась форма правления в связке Президент – Парламент, не изменялся демократический политический режим, не изменялась форма государственного устройства, не изменялось административно-территориальное устройство, не вносились принципиальные изменения в систему государственного органов, углублялась социальная политика.