I. Предупреждение правонарушений в сфере деятельности субъектов государственного управления

КПСС придает большое значение дальнейшему укреплению правовой основы государственной и общественной жизни, неуклонному соблюдению социалистической законности и правопорядка¹.

В решении этой программной задачи советское административное законодательство занимает особое место. Социальная роль админист­ративного права в сфере профилактики правонарушений определяется самим предметом административно-правового регулирования. В юриди­ческой литературе административное право определяется как отрасль социалистического общенародного права, представляющая собой сово­купность юридических норм, предназначенных для регулирования об­щественных отношений управленческого характера, то есть возникаю­щих, изменяющихся или прекращающихся в связи с осуществлением ис­полнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления, а также в связи с осуществлением другими государственными органами внутриорганизационной управленческой дея­тельности и негосударственными организациями - внешневластных уп­равленческих функций 2.

Для удобства анализа роли административного права в профила­ктике правонарушений можно выделить ряд наиболее важных моментов в административно—правовом регулировании управленческих отношений. Во-первых, административное право, опираясь на нормы государственно­го права, устанавливает систему органов государственного управления, их правовое положение, порядок организации и внутриорганизационной деятельности. Во-вторых, административное право регулирует процесс управления, то есть формы и методы внешнего управленческого воздействия на управляемые объекты. В-третьих, административное право устанавливает правовое положение объектов управления, гра­ницы и гарантии их самостоятельного поведения, ответственность за

_________________________________________________

1 См.: Материалы ХХУII съезда Коммунистической партии Советского Союза, с. 160.

2 См.: Советское административное право. М., 1985, с. 42.

нарушение правил поведения, предписанных как нормами административного, так и других отраслей права. Такое деление несмотря на некоторое его упрощение, позволяет рассматривать проблему профилактики административных правонарушений с различных точек зрения.

Часто профилактику правонарушений определяют как сово­купность мероприятии, осуществляемых государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами по предупреждению правонарушений. Так, например, ярко выраженный профилакти­ческий характер имеют административно-предупредительные меры, применяемые органами управления (должностными лицами) в целях преду­преждения возможных правонарушений (проверка документов, введение карантина, освидетельствование состояния здоровья определенной категории работников, досмотр вещей и багажа, а также личный до­смотр при полетах на судах гражданской авиации и т.д.). Подобный подход к пониманию профилактики правонарушений вполне допустим, но при одном условии. Следует исходить из положения, что деятельность органов государственного управления и других субъектов по профилактике правонарушений сама основывается на безукоризненном знании и применении ими правовых норм. В идеальном варианте органы государственного управления, иные субъекты управления должны са­ми действовать на основе строжайшего соблюдения социалистической законности и осуществлять мероприятия по предупреждению правонарушении в деятельности объектов управления.

Из приведенной выше схемы видно, что понимание профилактики правонарушений как совокупности мероприятий по предупреждению правонарушений в деятельности объектов управления (предприятий, учреждений, организаций, граждан и др.) необходимо дополнить совокупностью мероприятий по предупреждению правонарушений со стороны субъектов управления (органов государственного управления, должностных лиц, общественных организаций и трудовых коллективов, при осуществлении последними управленческих функций). Очевидным является то, что нарушения, допускаемые субъектами управления, сводят фактически на нет эффективность мероприятий предупреждения правонарушений со стороны граждан и других объектов управления.

Практика свидетельствует о том, что несоблюдение администра­тивно-предупредительных мер нередко имеет своим последствием со­вершение правонарушений. Дежурная международного сектора службы организации пассажирских перевозок Тбилисского аэропорта нарушила должностную инструкцию и пропустила на посадку без досмотра багажа

и спецконтроля группу своих знакомых. Воспользовавшись отсутствием досмотра и спецконтроля, преступники пронесли на борт само­лета огнестрельное оружие и предприняли попытку угнать самолет. Нарушение должностной инструкции работником аэропорта обернулось тяжелейшим преступлением и трагедией с человеческими жертвами 1.

Конечно не во всех случаях правонарушения в деятельности должностных лиц ведут к столь трагическим последствиям, но, несомненно, следующее - правонарушения в деятельности субъектов управления, по общему правилу, всегда более вредоносны и более общественно опасны, чем аналогичные правонарушения в деятельности объектов управления. Исходя из исключительной важности осуществление принципа социалистической законности в деятельности органов управления и должностных лиц, необходимо ответить на вопрос - ка­кие меры предупреждения возможных правонарушений в их деятельнос­ти устанавливает административное право.

Административное право устанавливает систему органов управления и закрепляет правовое положение конкретных органов государ­ственного управления, их внутренних подразделений, должностных лиц и иных работников управления. Четкое распределение задач и функций управления, а внутри органов управления - между их струк­турными подразделениями и, в конечном счете, между работниками управления, позволяет точно установить права и обязанности органов управления, их структурных подразделений и работников управления. В противном случае возникает либо обезличка в ответственности за конкретный участок работы, либо работник несет ответст­венность за действия других работников управления. И то, и другое являются объективной основой для снижения качества управления и предупреждения возможных правонарушений.

Многие нормы административного права регулируют внутриорганизационную управленческую деятельность. Как показывают специаль­ные исследования, в большинстве должностных инструкций закрепляются не только цели, задачи, функции и полномочия работников управления, но и технология управленческой деятельности.

Последняя рассматривает работника управления в качестве участника единого управленческого процесса внутри органа управления 2.

Таким образом, административное право, устанавливая правовое

^{___________________________________________________________________}

¹ Именем республики (Грузинформ). - Советская Абхазия, 1984, 29 августа.

2 См.: Сергиенко Л. А. Правовая регламентация управ­ленческого труда. М., 1984, с. 81-103.   

положение субъектов управления, регулируя их организацию и деятельность, определял меру правомерного и неправомерного поведения, является исходным пунктом для разработки мероприятий по предупреждении правонарушений. Проиллюстрируем эту мысль конкретным примером. Известно, что для процесса управления органы государственного управления должны получать необходимую информацию о состоянии дел на подведомственных предприятиях, учреждениях и организациях. Если проанализировать правовое положение органов управления, их структурных подразделений и должностные инструкции ра­ботников управления на предмет полномочий получать информацию с подведомственных объектов управления можно отметить, что право получать информацию сформулировано как незакрытый и неограниченный перечень. Чаще всего встречаются такие формулировки: "получа­ет такую-то информацию", "имеет право требовать в установленном порядке представления информации, необходимой для выполнения воз­ложенных на структурное подразделение (должностное яйцо) функций" и т.п. На практике это приводило к тому, что органы управления запрашивали неоправданно большое количество справок, отчетов, све­дений и другой информации, которая впоследствии совершенно не ис­пользовалась. Поэтому ЦК КПСС принял специальное постановление о серьезных недостатках в постановке статистической отчетности и потребовал от органов управления принять решительные меры к даль­нейшему сокращению отчетности и улучшению всего дела государстве­нной статистики. В соответствии с этим постановлением были внесены коррективы в оформление полномочий органов управления и должностных лиц на получение информации от объектов управления. Нормы административного права прямо запрещают получать и требовать от объектов управления информацию, не предусмотренную государственной отчетностью, то есть получение иной отчетности стало правонарушением. Однако, как свидетельствует периодическая печать, практика получения незаконной отчетности еще не изжита, а, следо­вательно, необходимо выработать систему мероприятий по профилактике подобного рода правонарушений. Так, начальник Главтракторосельхоззапчасти одним из своих приказов установил дополнительно к статистической форме по качеству еще 19 таблиц, в результате чего эти сведения по числу показателей превышали государственную отчет­ность в 20 раз и содержали более 90 тысяч показателей. А в целом по министерству тракторного и сельскохозяйственного машиностроения СССР составлением дополнительной информации ежедневно были

заняты 1200 человек с годовым фондом зарплаты около двух миллионов рублей¹. Такова "цена" этого вида правонарушений только в одном министерстве.

Наличие научно обоснованного правового оформления управленческого труда безусловно является надежным профилактически средством правомерной деятельности субъектов управления. Однако, кро­ме этой, так сказать, объективной стороны, необходимо учитывать и субъективную сторону процесса управления. Административное право занимает ведущую роль в сфере регулирования подбора, расстановки и воспитания кадров управления. Оно регулирует вопросы поступления на государственную службу, порядок ее прохождения, вопросы аттестации, поощрения и ответственности кадров управления.

Профилактическая роль административного права проявляется уже на первом этапе формирования аппарата управления. Администра­тивное право устанавливает для работников управления ряд специальных требований политического, профессионального и личного ха­рактера. Среди этих требований важное место занимают требования к правовым знаниям работников управления. Работники управления для занятия определенной должности обязаны знать свое должностные ин­струкции, правовое положение структурного подразделения и органа управления, в котором он работает, полномочия вышестоящего органа управления, права и обязанности своих объектов управления. Кон­ституция СССР (ст.4) закрепила обязанность государственных и общественных организаций, должностных лиц соблюдать Конституцию СССР и советские законы. Из этого вытекает, что работники управления должны кроме специальных правовых знаний обладать и общей правовой культурой. К сожалению, нормативно не оформлен перечень долж­ностей, которые должны занимать работники управления, имеющие специальное (высшее или среднее) юридическое образование. Подобное требование уже закреплено в отношении работников прокуратуры, суда и ряда других правоохранительных органов. Представляется, что принятие подобного перечня должностей для работников управле­ния в значительной мере улучшило бы работу аппарата управления, что, естественно, отразилось бы положительно на практике предупреждения правонарушений.

Профилактическая роль административного права состоит также

_______________________________________________

1 См.: Правда, 1986, 25 сентября.

в том, что работники управления подвергаются периодической аттестации, то есть специальной проверке на предает профессиональных знаний, в том числе и правовых. На XXУII съезде КПСС был поставлен вопрос о необходимости выработать такой порядок, который позволял бы советским, да и всем общественным органам проводить после каж­дых выборов аттестацию ответственных работников своего аппарата, внося в него назревшие кадровые изменения 1.

Ответственность государственных служащих, в том числе работ­ников управления может быть: дисциплинарной, административной, ма­териальной и уголовной. Два последних вида ответственности регулируются соответственно нормами гражданского и уголовного права, а дисциплинарная и административная ответственность - в основном кормами административного права. Профилактическая роль дисциплинарной и административной ответственности, во-первых, состоит в том, что применение мер ответственности побуждает виновного воздерживаться от последующих правонарушений. Во-вторых, применение мер к правонарушителю оказывает общепрофилактическое воздействие на других работников управления. При этом следует отметить, что работники управления (должностные лица) несут повышенную ответст­венность в сравнении с другими государственными служащими или гражданами о

Особого рода ответственность органов государственного управ­ления и должностных лиц возникает в случае нарушений требований государственной дисциплины и социалистической законности перед органами народного контроля. Достаточно сослаться на право органов народного контроля производить денежные начеты на должностных лиц, допустивших материальный ущерб государству или общественным организациям. Полномочия и деятельность органов народного контро­ля с своем большинстве носят ярко выраженный профилактический ха­рактер. Следует отметить, что профилактическая роль мер ответственности, применяемых органами народного контроля, еще нуждается в своем специальном исследовании.

Важным профилактическим средством предупреждения правонарушений

______________________________________________________

1 См.: Материалы XXУII съезда Коммунистической партии Советского Союза, с. 57.

2 Подробнее см.: Цветков В. В., Щербак А. И. Дис­циплина и ответственность в аппарате государственного управления. Киев, 1985, с. 135-221.

в деятельности органов государственного управления и должностных лиц является широкая система контроля в советском госуда­рственном управлении. Административное право закрепляет полномочия субъектов контроля, метода и формы его проведения. ХХУII съезд КПСС отметил, что одной из основных причин таких явлений, как ве­домственность, местничество, безответственность, бюрократизм, ка­зенно-равнодушное отношение к людям, является ослабление контроля за работой аппарата со стороны трудящихся, самих Советов, общественных организаций 1.

Система регулярных отчетов всех органов управления перед трудовыми коллективами и собраниями населения, деятельность коми­тетов, групп и постов народного контроля, общественных инспекций профсоюзов, средств массовой информации - все это надежные каналы профилактики правонарушений в деятельности аппарата управления 2.

Тесно связана с контролем система учета общественного мнения в деятельности органов государственного управления. Профилактичес­кая роль административного права в регулировании методов и форм управления, как раз и проявляется в том, что органам государстве­нного управления (должностным лицам) при подготовке актов управления, при выборе методов и форм управленческого воздействия, предписывается в той или иной форме, учитывать мнение общественных организаций, трудовых коллективов, собраний граждан по месту жительства. Наибольший профилактический эффект достигается тогда, когда общественные организации и трудовые коллективы участвуют в решении вопросов управления. ХХУII съезд КПСС наметил расширить круг вопросов, которые государственные органы могут решать только при участии или с предварительного согласия соответствующих профсоюзных, комсомольских, женских организаций, предоставить этим организациям право в ряде случаев приостанавливать осуществление управленческих решений 3.

_____________________________________________

1 Материалы ХХУII съезда Коммунистической партии Советского Союза, с. 57.

2 Там же.

3 Там же, с. 59.