Повышение эффективности государственного контроля как средство обеспечения безопасности полетов на воздушном транспорте(организационно-правовой аспект)

Современный воздушный транспорт - это сложный хозяйственный организм с присущими ему основными чертами отрасли материального производства. "Это транспортная промышленность, - писал К.Маркс, -все равно, перевозит ли она людей или товары" ¹. Воздушный транспорт приобретает все большее значение как удобное средство транспортной связи в сфере народного хозяйства и личной жизни советских людей. Ее главный смысл определяется основной задачей - максималь­ного удовлетворения потребностей страны в воздушных перевозках, по­вышения культуры обслуживания пассажиров и безусловного обеспечения безопасности полетов воздушных судов 2.

Руководство воздушным транспортом осуществляет общесоюзное Министерство гражданской авиации СССР и его органы на местах. Спе­цифика транспортного процесса, задача повышения экономической эффективности воздушного транспорта и обеспечение безопасности поле­тов определили ряд особенностей управления авиатранспортным производством и своеобразные формы его организационной структуры 3. Од­ной из таких особенностей и явилось создание специальных органов государственного контроля за обеспечением безопасности полетов -

^{_________________________________________________________________________________________________-}

¹ Маркс К. .Энгельс Ф. Соч., т.26, ч.1, с.422.

2 Устав о дисциплине работников гражданской авиации СССР. М.,1975, ст.1.

3 Экономика, организация и планирование гражданской авиации. М., 1972, с.14-47.

Главной Инспекции Министерства гражданской авиации СССР, Государственной комиссии по надзору за безопасностью полетов воздушных судов ври Совете Министров СССР (Госавианадзор СССР), - которые долины были обеспечить непрерывное, планомерное, целеустремленное, эффективное воздействие субъектов государственного контроля на решение задачи обеспечения безопасности полетов на воздушном транспорте.

Безопасность труда - социально-экономическая категория, самое гуманное требование любого производства, а безопасность полетов -главный показатель качества авиатранспортного производства. Она обеспечивается комплексом организационных, социально-экономических, технических, административно-политических, правовых и других мероприятий.

Важнейшим организационно-правовым средством укрепления дисци­плины, повышения ответственности, обеспечения безопасности полетов является государственный контроль. О сущности контроля как элемен­та научного управления, функции, стадии управления, как о форме деятельности сказано много как в юридической, экономической литературе, так и в других отраслях науки. Не случайно, В.И.Ленин при­давал исключительное значение контролю. "Учет и контроль, - писал В.И.Ленин, - вот главное, что требуется для "налажения", для правильного функционирования первой фазы коммунистического общества"¹. В.И.Ленин разработал принципы и систему методов контроля, определил главную цель контроля, его направления. Он охарактеризовал социалистический контроль не как чрезвычайную меру, а как объектив­ную закономерность строительства коммунизма.

Контрольную деятельность специального механизма государствен­ного контроля за безопасностью полетов мы рассматриваем как выявление соответствия или несоответствия деятельности механизма упра­вления гражданской авиацией СССР поставленным перед ними задачам по обеспечению безопасности полетов, эффективности воздействия на управляемые объекты, определение причин, породивших аномалии, путей и средств устранения, а также способности самого механизма ко­нтроля целенаправленно, эффективно воздействовать на объекты конт­роля для решения задачи обеспечения безопасности полетов на возду­шном транспорте. Практика воздушных перевозок все более настоятель­но диктует необходимость организации такого государственного контроля

_____________________________

1 Ленин В.И. Полн.собр.соч., т.33, с. 101.

за безопасностью полетов, при котором нарушения правил безо­пасности полетов были бы невозможны. Однако растущая безответственность, бесхозяйственность, наличие авиационных происшествий, факты злоупотреблений, преступлений 1, вскрытых в последнее время, свидетельствуют о том, что сложившаяся система государственного контроля за безопасностью полетов недостаточно эффективна. Причи­ны этого, на наш взгляд, следующие:

I. Осуществление контроля за безопасностью полетов двумя функционально однозначными, но с различной компетенцией органами, что видно из Положений о них:

- "Государственная комиссия по надзору за безопасностью полетов воздушных судов при СМ СССР (Госавианадзор СССР) является общесоюзным государственным органом, который осуществляет в пределах своей компетенции государственный надзор за обеспечением соответствующими министерствами ... безопасности полетов воздушных судов" 2.

- "Главная Инспекция МГА является функциональным структурным органом Министерства гражданской авиации, осуществляющим в соответствии с Воздушным кодексом СССР, НППГА, Положением о министер­стве деятельность по инспектированию гражданской авиации по вопросам безопасности полетов, контролю за выполнением всеми должно­стными лицами управлений, предприятий, организаций ... приказов и указаний МГА, направленных на достижение высокой безопасности полетов" 3.

Как видно, правовое положение этих органов различно. Госаиванадзор СССР, имея несравненно более высокие полномочия, не имеет своих органов на местах. Главная инспекция МГА, являясь функциональным органом министерства, таковыми располагает. Это обстояте­льство и привело к искажению сущности контроля, забвению ленинских принципов, заметной деформации правового положения органов контроля, особенно на местах;

^{_______________________________________________________________________________________________________}

¹ Правда, 1987, 27 декабря, 1988, 1 августа; Известия, 1988, 1 января, 15 июня, 25 ноября; Воздушный транспорт, 1988, 16 февра­ля, 23 июня, 25 июня, 19 июля, 8 декабря, 10 декабря.

2 Положение о Государственной комиссии по надзору за безопас­ностью полетов воздушных судов при Совете Министров СССР ст.1. Пост. СМ СССР, № 502 от 28.04.87.

3 Положение о Главной инспекции Министерства гражданской авиации. М., 1986, с.8.  

2. Низкий уровень организации контрольной деятельности;

3. Формальное исполнение обязанностей по контролю на местах.

Вышеназванные причины низкой эффективности в деятельности механизма государственного контроля за безопасностью полетов привели к следующим недостаткам:

1. Фактическая зависимость инспекции на местах от подконтро­льных органов не устранена. Существующее организационно-правовое положение инспекций, не соответствующее главному назначению основного органа контроля за безопасностью полетов - одна из главных причин недостаточной эффективности работы инспекции на местах, о чем говорит удивительное постоянство причин авиационных происшес­твий начиная о 1973 года. Именно это дает возможность беззаботно­го существования, как правильно отмечено на коллегии МГА в июне 1987 года, попутного решения вопроса обеспечения безопасности полетов. Нарушитель - сам себе контролер;

2. Подбор кадров в инспекцию фактически осуществляет "хозяин" авиапредприятия. Не разработаны научно обоснованные требования по их подбору. Низкий уровень профессиональной подготовки на местах. Элементарная безграмотность части из них в определении путей и средств достижения высокого уровня безопасности полетов, не гово­ря уже о морально-политических качествах;

3. Расследование авиационных происшествии и других событий -фактического результата безответственного отношения к обеспечению безопасности полетов - производится комиссиями, создаваемыми са­мими предприятиями (это равносильно тому, чтобы отдать расследование автодорожного происшествия водителю или автотранспортному предприятию). В этом причина частых нарушений Положения о расследовании и слабой эффективности мер по предотвращению авиационных происшествий, низкого качества расследования, заинтересованного расследования и т.д. Расследование событий фактически отдано на откуп нарушителю. Кроме того, в ущерб народному хозяйству, процес­су производства незаконно отвлекается большое количество главных специалистов на расследование. Так, по нашим расчетам в 1987 году 5500 главных специалистов целый месяц были оторваны от своих пря­мых обязанностей по обеспечению производства, обеспечению безопас­ности полетов;

4. Не разработаны научно обоснованные критерии оценки состоя­ния безопасности полетов для авиапредприятий, управлений;

5. Не разработаны критерии оценки работы инспекции, инспектора

(о какой ответственности за состояние безопасности полетов мож­но вести речь?);

6. Недостаточно разработаны основы прогнозирования, планирования безопасности полетов. Следует разработать программу ликвида­ции авиационных происшествий по вине личного состава;

7. Совершенно не развита техническая база контроля;

8. Не разработаны научно обоснованные границы ответственности, критерии разграничения "контроля производства" и "контроля качества", т.е. нет четкой границы ответственности между теми, кто орга­низует и обеспечивает полеты, и теми, кто контролирует ее качестве;

9. Не разработаны социально-психологические факторы, влияющие на качество работы инспекции;

10. Не разработаны моральные и материальные стимулы работы инспекции.

Залогом успеха является совершенствование самой контрольной деятельности. На ХХУII съезде КПСС говорилось о необходимости серь­езной перестройки ведомственного контроля 1, на январском (1987г.) Пленуме ЦК КПСС дано указание "осуществить практические меры по коренному улучшению деятельности органов партийного, государствен­ного, общественного контроля" 2. С целью совершенствования механиз­ма государственного контроля за безопасностью полетов, повышения эффективности его деятельности, снижения материальных издержек, со­кращения управленческого аппарата, получения значительного экономического эффекта мы предлагаем следующее:

1. Упразднить Главную Инспекцию МГА;

2. На базе существующих местных органов инспекции по безопас­ности полетов создать региональные комиссии по безопасности полетов с подчинением их непосредственно Госавианадзору СССР;

3. За вновь созданными региональными комиссиями по безопаснос­ти полетов сохранить прежние функции по контролю и передать им фу­нкции по расследованию авиационных происшествий.

Созданная сеть региональных органов контроля составит основу механизма государственного контроля за безопасностью полетов на воздушном транспорте, устранит параллелизм в работе. После реорганизации Госавианадзор СССР будет иметь независимые от подконтрольных

^{___________________________________________________________________________________}

¹ ХХУII съезд КПСС. Стенографический отчет. М., 1986, т.1, с.297.

² Материалы Пленума ЦК КПСС 27-28 января 1987г. М., 1987, с.84.

объектов субъекты механизма государственного контроля на мес­тах.

Предлагаемое нами совершенствование механизма государственного контроля и надзора предполагает существенное изменение правового положения субъектов контроля в сторону расширения полномо­чий, что даст им возможность полноценного выполнения своих функций по обеспечению безопасности полетов. Кроме того, проведение названных мероприятий позволит решить ряд организационно-правовых вопросов, установить плановые проверки и создать предпосылки коор­динации и подчинения органов государственного контроля за безопас­ностью полетов на воздушном транспорте непосредственно Комитету народного контроля СССР. Эти предложения в 1988 году внесены нами в Главную инспекцию МГА и Госавианадзор СССР.