Зарубежный опыт использования формальных процедур оценки воздействия регулирования, включая анализ по принципу «затраты-результат»

Введение

В настоящее время присутствие государства в российской экономике остается слишком большим и, в то же время, малоэффективным. Экономическое развитие сдерживается недоверием бизнеса к государству, его способности устанавливать стабильные, прозрачные и предсказуемые правила поведения на рынке. Государственное вмешательство рассматривается как единственный способ преодоления «провалов рынка» практически во всех сферах экономической деятельности. При этом эффективность такого вмешательства остается недостаточной, в том числе и из-за наличия избыточных функций, которые отвлекают ресурсы от действительно необходимой деятельности.

Задачей современного этапа оптимизации государственного регулирования является практическая реализация принципа «презумпции невмешательства» государства, что предполагает решение триединой задачи:

· выработку критериев, при которых государственное вмешательство в экономику является целесообразным;

· введение процедур, которые не позволили бы осуществлять вмешательство в случаях, не отвечающих соответствующим критериям;

· определение и развитие иных, помимо государственного вмешательства, способов преодоления изъянов рынка (нерегуляторных альтернатив).

Повышение качества регулирования обеспечивается путем использования целого комплекса мер, в том числе путем:

· оценки альтернативных способов достижения поставленной цели (преодоления изъяна рынка) на стадии выработки проекта регулирующего решения;

· процедурных ограничений на принятие мер, обязательных для выполнения хозяйствующими субъектами;

· обеспечения публичности процедуры принятия регулирующих решений, что, с одной стороны, позволяет с низкими издержками получить от заинтересованных сторон информацию, необходимую для выбора наиболее эффективного способа преодоления изъянов рынка, а с другой, создает препятствия к принятию нормативных решений, создающих возможности для рентоориентированного поведения государственных служащих и/или нарушающих условия конкуренции.

В рамках данного доклада мы рассмотрим, во-первых, зарубежный опыт использования механизмов оценки целесообразности регулирования, в том числе анализа по принципу «затраты-результат» (cost- benefit analysis), во-вторых, существующие в настоящее время в России юридические и процедурные механизмы, которые можно рассматривать как средства повышения качества принимаемых регулирующих решений, в третьих, рекомендации по повышению качества регулирования в России.

Зарубежный опыт использования формальных процедур оценки воздействия регулирования, включая анализ по принципу «затраты-результат»

В 1980-90 гг. во многих странах была предпринята реформа регулирования. Целью ее проведения являлось повышение общего качества регулирования, что должно способствовать повышению конкурентоспособности экономики государства, ускорению темпов ее развития и, соответственно, повышению уровня жизни граждан.

Реформы регулирования, проводимые в разных странах, представляли собой различные комбинации определенных общих элементов. В таблице 1.1 представлен перечень таких элементов и их применимость в отдельных странах.

В значительном числе случаев основным элементом проводимой реформы являлось введение процедуры анализа воздействия регулирования перед принятием любых регулирующих решений. Суть проведения такого анализа – убедиться в том, что регулирование действительно необходимо и является оптимальной опцией в существующих условиях. В ряде стран жесткая процедура оценки последствий регулирования не вводилась, но декларировались общие принципы, при которых меры регулирующего воздействия вводятся только в случае, когда доказана их целесообразность. Степень детальности анализа, наличие четко зафиксированной структуры и процедуры его проведения варьируется от страны к стране. В таблице 1.2. представлены подходы к официальной политике анализа регулирования в разных странах.

Анализ воздействия регулирования должен встраиваться в систему принятия решений на государственном уровне. От того, насколько удачное процедурное решение выбрано, насколько хорошо регулирующие органы понимают необходимость проведения полноценного анализа воздействия регулирования и насколько широко он используется для принятия практических решений в действительности, - зависит эффективность всей схемы и, в конечном счете, качество регулирующего процесса.

Для повышения качества всей системы регулирования мало применять процедуру анализа воздействия к новым, только разрабатываемым регулятивным мерам. Необходимо осуществить пересмотр старого, уже действующего регулирования, например его соответствия декларируемым принципам.

Ниже мы рассмотрим процедуры анализа регулирования применяемые в разных странах, особенно остановившись на проблеме анализа сравнительной эффективности различных регуляторных опций (cost- benefit analysis).

Таблица 1.1. Различные варианты проведения реформы регулирования (начатой в 1980-1995гг.)[1]

w в некоторой степени - проводимые мероприятия реформы регулирования проводятся:

- лишь в некоторых секторах экономики (неполный охват всех регулируемых сфер), или

- не являются обязательными, решение вопроса о целесообразности их применения отнесена к компетенции регулирующего органа,

- или же практическое применение существенно отстает от декларируемых принципов.

ww да / значительно – элемент присутствует на уровне декларируемых мер и широко реализуется на практике.

Таблица 1.2. Официальная политика анализа регулирования в некоторых странах[2]

FA (fiscal analysis) – количественное представление прямых расходов бюджета на внедрение регулирующих мер

СВА (cost- benefit analysis) – анализ выгод и издержек

CEA (cost- effectiveness analysis) – анализ эффективности затрат

Общий анализ воздействия (General Impact Analysis) – оценка различных последствий без использования какой-либо универсальной методики.