Пункт 1 Представить краткий обзор представленных альтернатив.

Пункт 2 Какой вариант(ы) выбран(ы) в качестве предпочтительного?

Пункт 3 Почему рекомендуется именно этот вариант? Почему были отклонены другие альтернативы?

Рекомендуемый вариант должен отвечать критериям административной простоты, гибкости и эффективности (сравнительной и общей). На орган, предлагающий то или иное регулирующее решение, ложится полная ответственность за доказательство того, что предложенная альтернатива является наилучшей.

 

Реализация выбранной альтернативы и последующий мониторинг

 

В этой части описывается механизм введения выбранной альтернативы и порядок мониторинга работы системы. Также здесь могут приводится критерии оценки ее эффективности и варианты отмены/корректировки в случае, если окажется, что принятый вариант не способствует решению проблемы.

Пункт 1. Как будет реализован выбранный вариант?

В этом пункте RIS необходимо учесть некоторые практические вопросы реализации выбранного варианта (если они не были рассмотрены ранее):

· вопросы административного характера: какой орган будет отвечать за реализацию выбранного варианта, и каким образом он будет организовывать свою работу; 

· какие необходимые действия ожидаются от участников регулируемого сегмента: сбор и предоставление дополнительной информации, заполнение новых форм отчетности, подтверждение опыта, необходимой компетенции или образовательного уровня и т.д.;

· для всех государственных органов, так или иначе участвующих в процессе реализации выбранного варианта – оценка требующихся дополнительных ресурсов и возникающих в связи с появлением новых функций затрат;

· объем информации, необходимый для полноценной работы предлагаемой системы (не перекрывается ли он информацией, запрашиваемой в соответствии с уже существующими требованиями, предложения по рационализации информационного потока);

· как будет обеспечиваться соблюдение установленных требований.

Пункт 2. Является ли выбранный вариант внутренне непротиворечивым, ясным, понятным и доступным для пользователей? Является ли он достаточно гибким, чтобы успешно применяться в разных условиях и обстоятельствах?

Необходимо убедится, что принятый механизм и способ его применения будет правильно понят всеми заинтересованными лицами. В случая принятия определенных законодательных норм следует проследить за тем, чтобы они не дублировали и не противоречили уже существующим требованиям, четко вписываясь в общее правовое поле.

В некоторых случаях можно предусмотреть встроенную возможность для регулирующего органа в определенных случаях отказываться или изменять действующую систему в соответствии с обстоятельствами.

Пункт 3 Какое влияние принятое решение окажет на бизнес, включая малый, и как будут минимизированы дополнительные «бумажные» и административные издержки?

«Бумажные» и административные издержки включают в себя дополнительные издержки для бизнеса, связанные с соблюдением нового типа регулирования. Их можно разделить на две широкие категории:

· единовременные издержки, такие как расходы на получение дополнительных знаний для выполнения установленных требований, покупку/аренду дополнительного оборудования/помещений, расходы на юридические и консультационные услуги и т.д.;

· перманентные издержки, такие как расходы на дополнительный персонал (рабочее время), расходные материалы и т.п. – т.е. расходы, связанные с тем, что определенное количество дополнительного времени и ресурсов необходимо будет постоянно направлять на соблюдение новых регулирующих требований.

Необходимо оценить и единовременные, и перманентные издержки. Их величина может быть определена в процессе консультаций с заинтересованными сторонами. Если информации недостаточно, их примерная оценка может быть осуществлена путем разумных предположений, использования доступных данных о структуре издержек и количестве предприятий (организаций), которые будут непосредственно затронуты принятыми регулирующими мерами.

 

ПРИМЕР. Гипотетический вариант регулирования предусматривает обязательное представление отчета о количестве и типе наемных работников на 1 июля каждого года для всех предприятий текстильной промышленности. Большинство предприятий уже ведут учет такой информации в соответствии с общими требованиями бухучета. Следовательно, расходы на соблюдение требований будут состоять в добавочном рабочем времени на обобщение такой информации и составление отчетности.

Предположим, в данной сфере работают около 30.000 малых предприятий, 3.000 средних и 500 крупных. Единовременные издержки состоят в обучении персонала правильному заполнению нового типа отчетности. Если в среднем на такое объяснение уходит 15 минут, и средняя заработная плата в отрасли – 12$ в час, то единовременные затраты составят 3$ на предприятие. Эта цифра умножается на количество предприятий для получения общей величины единовременных затрат для индустрии (см. таблицу ниже).

Перманентные затраты могут быть измерены как рабочее время на обобщение всей значимой информации, заполнение формы и пересылку ее регулятору. Можно предположить, что эти действия займут 10 минут для предприятий малого бизнеса, 15 – для среднего и 20 – для крупных предприятий. Общие результаты представлены в таблице.

Тип затрат	Малый бизнес	Средний бизнес	Крупные предприятия	Итого
Единовременные	90 000	9 000	1 500	100 500
Перманентные	60 000	9 000	2 000	71 000
Итого:	150 000	18 000	3 500	171 500

Итак, введение данного предложения увеличит общие расходы отрасли на 171500 долларов, что включает в себя 100500 единовременных издержек и 71000 ежегодных расходов.

Приведенный пример показывает, что даже небольшое увеличение издержек отдельного предприятия способно привести к существенному повышению затрат в масштабах всей отрасли.

Оценка затрат бизнеса на следование регулирующим мерам очень важна, так как подобные затраты могут:

· исказить принятие экономических решений, снижая эффективность использования ресурсов;

· снизить жизнеспособность бизнеса;

· быть переложены на потребителей путем повышения цен.

Возможные пути снижения или минимизации таких расходов должны быть рассмотрены. 

 

Пункт 4. Каким образом будет оцениваться эффективность принятого варианта? Как часто?

Пункт 5. Если выбран вариант введения прямого регулирования, предусмотрена ли возможность его пересмотра/отмены по прошествии определенного промежутка времени?

В этой части необходимо рассмотреть, как будут отслеживаться и оцениваться результаты в терминах достижения поставленной цели, и как принятый вариант может быть изменен или вовсе отменен при изменении обстоятельств, приведших к его введению.

По прошествии определенного периода времени после введения выбранной альтернативы ответственный государственный орган должен оценить следующие моменты:

· Существует ли еще проблема, на решение которой было направлено регулирование?

· Достигнуты ли поставленные цели?

· Правильно ли были предугаданы последствия? Возникли ли какие-либо непредвиденные трудности? Проявились ли непредусмотренные косвенные последствия принятого решения?

· Необходим ли еще принятый вариант? Является ли он все еще оптимальным или в изменившихся условиях лучше подходит другой вариант? Возможно, практический опыт введения альтернативы показал пути ее усовершенствования для достижения поставленной цели.

Комплекс действий по периодической оценке эффективности принятой регулирующей схемы должен включать:

· разработку механизма обратной связи и рассмотрения жалоб;

· систему постоянных консультаций с заинтересованными сторонами;

· регулярное информирование общества о предпринятых мерах, например, путем публикации ежегодного отчета;

· включение в нормативные акты оговорки о пересмотре/отмене действующей схемы в определенных ситуациях.

В некоторых случаях разумно принятие нормативных актов ограниченного срока действия. Эта оговорка предусматривает автоматическое прекращение действия данного нормативного акта по истечении определенного периода времени, например, пяти лет. По истечении срока по мере необходимости действие регулирования может быть продлено на следующий период. Включение такой оговорки является действенным способом сдерживания общего объема регулирования и снижения числа устаревших, но все еще имеющих юридическую силу регулирующих норм. Акты ограниченного срока действия особенно подходит для мер прямого регулирования, которые были введены для решения проблем временного характера или при чрезвычайных ситуациях (например, меры борьбы с засухой).

 

Следует отметить, что австралийская схема хорошо обеспечена организационно и методически. На ORR возлагаются функции по консультированию и методическому обеспечению органов, готовящих проекты регулирующих актов. ORR осуществляет консультирование регулирующих органов в процессе подготовки RIS, проводит бесплатное обучение сотрудников соответствующих органов, разрабатывает и распространяет методически материалы, в том числе образцы удачных RIS. По данным ORR, в 2002-2003 гг. Отчеты о регулирующем воздействии с соблюдением установленной формы и полнотой содержащейся в нем информации были подготовлены более чем в 80% случаев.

 

* * *

Итак, австралийская схема составления Отчета о воздействии регулирования является весьма подробно проработанной и активно применяемой на практике. Применяемый подход менее глобален, чем тот, который начинает использоваться в ЕС, однако он позволяет с разумными издержками давать достаточно точную оценку эффективности различных регуляторных опций.

Примеры RIS, признанные ORR удачными, приведены на сайте http://www.pc.gov.au/orr/index.html.

 

Выводы

 

Суммируя, следует отметить следующее. Введение анализа воздействия регулирования перед принятием регулирующих решений способно существенно повысить общее качество регулирования экономики, что, в свою очередь, способствует экономическому развитию. Учитывая большие претензии к качеству регулирования в России, включая как проблему избыточного административного давления на бизнес, так и неэффективности многих мер государственного регулирования с точки зрения достижения поставленных целей, зарубежный опыт реформ регулирования представляет большой практический интерес.

Для достижения максимального эффекта реформа регулирования должна носить системный характер. Практические подходы к построению эффективной системы государственного регулирования можно разделить на два блока:

 

1. Построение системы управления процессом регулирования, что предполагает

· установление приоритетов и основных подходов к регулированию в нормативных актах высокого уровня, в том числе закрепление принципа минимизации государственного вмешательства;

· установление четких процедур принятия решений о введении государственного регулирования, что включает в себя

o введение процедур анализа воздействия регулирования (включая рассмотрение альтернативных способов решения существующей проблемы);

o публичное обсуждение проектов нормативных актов и альтернативных предложений, в том числе проведение консультаций с заинтересованными сторонами;

· информационное и методическое обеспечение новых подходов к регулированию (включая подготовку и распространение методических материалов, консультирование государственных служащих, занимающихся подготовкой проектов нормативных актов и т.п.)

 

2. Плановый пересмотр действующего регулирования в том числе:

· определение графика пересмотра действующего регулирования;

· при принятии нового регулирования определение способов и периодичности мониторинга его эффективности (и, соответственно, при необходимости его пересмотра).

Итак, использование анализа воздействия регулирования должно носить системный характер и встраиваться в общую схему принятия регулирующих решений. Для наибольшей эффективности работы всей системы принятия регулирующих решений необходимо учесть несколько ключевых моментов.

Во-первых, максимизировать политическую поддержку новым принципам принятия решений. Использование анализа воздействия регулирования должно поддерживаться на самом высоком уровне.

Во-вторых, в развитие базовых принципов необходимо разработать детальные требования к подготовке соответствующих документов на более низком уровне. Можно выделить целую группу стран ЕС, где идея проведения анализа воздействия регулирования на экономику при принятии/рассмотрении проектов регулирующих решений присутствует в виде общих норм и/или обязательств правительства, однако четкой системы для ее воплощения в жизнь не создано. Такая норма носит скорее рекомендательный характер для государственных органов, никакого контролирующего органа за соблюдением этих требований не установлено, процесс выбора альтернатив регулирования также четко не зафиксирован. Такая ситуация, например, в Финляндии, Италии, Испании и Дании. В результате на практике соответствующий анализ либо не проводится вообще, либо проводится формально.

В-третьих, необходимо тщательно распределить ответственность в системе.Обязанность анализировать воздействие принимаемого регулирующего решения на экономику и доказывать необходимость введения этой меры должна лежать на органе, принимающем такое решение (регуляторе). В то же время контроль за этим процессом должен лежать на некоем центральном органе, в функции которого также должно входить предоставление консультационной поддержки регулирующим органам. Данный центральный орган по контролю за регулированием может быть создан на базе одного из министерств (как в Новой Зеландии, Мексике), центрального аппарата правительства (Великобритания) или в качестве независимого органа (Австралия). При этом ответственность между ним и регуляторами должна распределяться таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить обязательность и качество проведения анализа воздействия при принятии любых регулирующих решений, а с другой - избежать дублирования функций.

В-четвертых, необходимо обеспечить соответствующую образовательную и информационную подготовку регуляторов.Регулирующие органы для проведения качественного анализа воздействия регулирования должны обладать необходимым набором знаний и компетентными кадрами. Задача подготовки таких кадров и составления общих инструкций/руководств по проведению анализа воздействия регулирования может быть возложена на центральных орган по контролю за регулированием (см. предыдущий пункт).

Кроме того, рекомендуется интегрировать анализ воздействия регулирования в процедуру принятия регулирующих решений начиная с самой ранней стадии. Это позволит оценить необходимость прямого вмешательства в экономику на начальном этапе формулировки предложений и будет способствовать увеличению практического использования других альтернатив (мер саморегулирования, со-регулирования и т.п).

При проведении непосредственно самого анализа необходимо придерживаться четкой, но в то жевремя гибкой методики. Основной принцип является то, что «выбранная альтернатива должна приводить к совокупным выгодам для общества, которые оправдывают возникающие издержки, учитывая перераспределительные эффекты внутри общества». Оптимальным методом обеспечения этого является проведение анализа совокупных выгод и затрат от введения альтернатив (costs- benefits analysis), и выбор регулирующей опции в соответствии с критерием максимальной чистой выгоды (т.е. максимизирующей благосостояние общества).

При проведении анализа воздействия регулирования следует учитывать максимально широкую перспективу: расценивать не только прямое, но и косвенное влияние существующей проблемы и вариантов ее решения на экономику и общество в целом. Проведение такого анализа на высоком качественном уровне подразумевает сбор и обработку самой различной информации со всех заинтересованных сторон (в частности, касающейся дополнительных расходов бизнеса на следование требованиям регулирования). Поэтому особое внимание следует уделить разработке системы сбора необходимой информации. В частности, большое значение имеют интеграция процесса анализа с публичными консультациями со всеми заинтересованными сторонами и укрепление связей регулирующих органов с различными исследовательскими организациями.

В общем случае рекомендуется повысить степень вовлечения общественности и заинтересованных сторон в процесс принятия регулирующих решений. Это может быть сделано путем проведения широких общественных консультаций на этапе подготовки отчета о воздействии регулирования, его публикации в открытых источниках до принятия самого регулирующего акта, стимулированием различных участников к созданию механизмов саморегулирования и т.п. В некоторых случаях отказ от прямого государственного регулирования в пользу альтернативных мер является более эффективным способом решения проблемы. Разнообразие форм принимаемых регулирующих мер является одним из критериев высокого качества всего регулирования экономики. К тому же тесное взаимодействие с заинтересованными сторонами при разработке мер регулирования повышают доверие участников к системе и, как следствие, создают дополнительные стимулы к соблюдению установленных требований.  

Подробный анализ воздействия регулирования, будучи достаточно дорогостоящей мерой, должен фокусироваться на регулирующих мерах, имеющих (или способных оказать) существенное влияние на экономику. При наличии проблемы ограниченности ресурсов (в том числе и временных) такая фокусировка позволит провести наиболее тщательный количественный анализ именно там, где это более всего необходимо. Углубленный анализ незначительных регулирующих мер или ситуаций, когда оптимальная альтернатива видна при гораздо более поверхностной оценке, может лишь подтвердить очевидные выводы и не оправдать затраченные на него времени и усилий, особенно если подготовка детального отчета требует существенных затрат. Возможно установление некоего количественного порога совокупного влияния регулирующего предложения на экономику, при преодолении которого все проекты нормативных актов должны проходить процедуру тщательного анализа воздействия на экономику. Такая практика действует, например, в Корее, где пороговое влияние определено в 10 млрд.корейских вон (около 0,9 млн. долларов) или в воздействии на более чем миллион человек, и в США – 100 млн. долларов ежегодно. Аналогичный порог можно установить в качестве критерия для проверки подготовленного отчета центральным органом по контролю за регулированием.

Кроме повышения качества принимаемого регулирования большое значение имеет оценка эффективности работы уже существующих регулирующих схем и их возможный пересмотр. Следует четко осознавать, что число предписаний, которым бизнес может одновременно полностью подчиняться, ограничено, также как ограничено число регулятивных актов, за исполнением которых тот или иной государственный орган может успешно следить. Кроме того, по прошествии времени и изменении исходных условий отдельные регулирующие меры могут морально устаревать. Своевременный пересмотр и отмена/корректировка таких мер будет способствовать повышению качества регулирования всей экономики.

Следует остановиться на одном проблемном вопросе: должны ли все возможные воздействия (экономические, социальные, экологические) учитываться в рамках одного документа, либо к одному и тому же нормативно-правовому акту может быть применено несколько оценочных процедур. С одной стороны, при проведении комплексной политики логично обеспечивать учет всех возможных последствий принятия того или иного регулирующего решения. С другой стороны, чем больше факторов необходимо учитывать, чем более сложным становится анализ и возникает проблема достаточности ресурсов для осуществления такого анализа.

Однозначного ответа на вопрос, какой из подходов является более предпочтительным, пока нет. Опыт внедрения комплексной оценки воздействия на уровне ЕС может со временем показать, реализуема ли на практике идея учета всех значимых последствий принятия того или иного решения.