Пункт 1. Какие цели преследует вмешательство государства?

На этом шаге необходимо определить, какие цели преследует государство по отношению к данной проблеме и какие результаты надеется получить при ее решении. Типичной ошибкой в данном случае является подмена желаемых целей предлагаемыми средствами их достижения. 

Пример. Целью государственной политики здравоохранения может быть, например, снижение вреда здоровью граждан от табакокурения. Данная цель отличается от средства – «запретить курение в общественных местах», которое является лишь одним из нескольких способов ее достижения.

Цель не должна подразумевать под собой готовое решение, а скорее, должна способствовать оценке нескольких вариантов ее достижения. Она должна формулироваться максимально четко и по возможности разделяться на первичные и вторичные цели.

Необходимо четко описать случаи, когда достижение указанной цели находится в зависимости от каких-либо внешних ограничений (например, возможно лишь в определенный интервал времени).

Пункт 2. Существует ли уже какое-либо регулирование в данной сфере? Кто этим занимается? Если существующее регулирование неэффективно, то почему?

Необходимо описать характеристики уже существующего государственного регулирования, функции соответствующего регулирующего органа и направление политики правительства по данному вопросу. Также необходимо провести анализ существующего законодательства и регулирования с точки зрения возможности его использования для решения существующей проблемы. При этом отдельно исследуется собственно нормативная база, а отдельно - вопросы ее применения. Если нормативная база сама по себе адекватна, но есть проблемы в ее применении, то предлагаются меры по совершенствованию правоприменения (в частности, прямое предписание тому или иному регулирующему органу следить за применением данной законодательной нормы).

Возможные варианты достижения поставленной цели

В каждом случае, когда доказана необходимость вмешательства в свободное функционирование рынка, сначала рассматривается возможность реализации наиболее мягкой опции – саморегулирования, затем квази-регулирования и со-регулирования, и лишь в самом крайнем случае прямого государственного регулирования. В рамках каждой из форм регулирования рассматривается возможность применения различных альтернативных инструментов.

Дадим краткую характеристику каждого из рассматриваемых вариантов.

Саморегулирование – установление стандартов поведения самими участниками рынка и их применение и защита без какого-либо государственного вмешательства. Данный вариант является приоритетным для решения существующей проблемы или при составлении Отчета о воздействии регулирования в ходе пересмотра уже действующих норм.

Саморегулирование обычно предполагает, что предприятия какой-либо индустрии или члены определенной профессии берут на себя определенные взаимные обязательства. Саморегулирование крайне распространено в финансовом секторе. Такие обязательства часто фиксируются в различных кодексах и стандартах ведения практики. В рамках таких соглашений определенная организованная группа берет на себя задачу регулирования действий собственных членов. Так как общие правила вырабатываются самими участниками процесса, их соблюдение более вероятно, чем если бы они были навязаны извне. К тому же такие правила более гибки и быстро адаптируются к изменяющимся обстоятельствам.

Эффективное саморегулирование предполагает:

· наличие профессионального кодекса (стандартов ведения бизнеса), разработанных участниками рынка самостоятельно;

· наличие механизмов обеспечения соблюдения (enforcement) данных кодексов – мониторинг участников, санкции за нарушение правил;

· наличие эффективной системы разрешения споров.

Преимущества саморегулирования как альтернативы государственному вмешательству определяются следующим образом:

· саморегулирование является гибким средством продвижения «лучшей практики» в отрасли, а не просто минимального соответствия законодательным требованиям;

· кодексы поведения создаются самой отраслью и ориентированы на решение специфических проблем отрасли;

· саморегулирование предполагает более низкие издержки по его применению для бизнеса по сравнению с государственным регулированием, что на конкурентном рынке означает более низкие цены для потребителей;

· саморегулирование не предполагает затрат со стороны правительства и, соответственно, дополнительных затрат для общества;

· быстрая и дешевая процедура разрешения споров имеет положительный эффект как для потребителей, так и для бизнеса по сравнению с большими издержками и длительными сроками использования формальных судебных процедур.

Для кодексов саморегулирования возможна процедура т.н. "авторизации" кодексов в Австралийской Комиссии по конкуренции и делам потребителей (Australian Competition and Consumer Commission, АССС). Процедура авторизации не означает, что кодекс приобретает силу закона. Она означает только, что компании, подписавшие "авторизованный" кодекс, не могут быть привлечены к суду за антиконкурентный сговор за подписание кодекса. В ходе процесса авторизации АССС проверяет кодекс с точки зрения его антиконкурентного эффекта. Если такой эффект будет обнаружен, то предлагается скорректировать кодекс. Процедура авторизации носит добровольный характер.

Однако в некоторых случаях, для обеспечения общественного блага может появиться необходимость контроля за процедурами саморегулирования. Например, правила могут быть составлены таким образом, чтобы сохранить имеющееся конкурентное преимущество у действующих участников рынка или передать его другой определенной группе с тем, чтобы не допустить новых участников на рынок, зафиксировать цены и/или ограничить конкуренцию и избежать прямого регулирования. Или же установление определенных минимальных стандартов может существенно ограничить возможность выбора для потребителей низшего ценового и/или качественного сегмента. Необходимо тщательно рассмотреть все подобные последствия применения варианта саморегулирования.

Другая потенциальная проблема с саморегулированием касается достижения полного покрытия индустрии и соблюдения установленных правил всеми участниками рынка. Могут возникать сложности с обеспечением применения норм в связи с отсутствием законодательно установленных санкций. В таких случаях часты появления «паршивых овец», не следующих общим требованиям, но получающих выгоду от их выполнения другими.

Помимо «чистого» саморегулирования возможны различные варианты смешанного регулирования (квази-регулирование и со-регулирование), предполагающие совместную ответственность бизнеса и государства за регулирование отрасли.

Квази-регулирование относится к набору правил, инструментов и стандартов, следование которым в той или иной форме поощряется государством. Это может осуществляться путем официальной поддержки различных кодексов и стандартов ведения практики, систем разрешения споров, принятия соглашений между индустрией и государством, использованием схем государственной аккредитации. Вовлечение государства в процессе квази-регулирования, будь то путем поддержки профессиональных кодексов и стандартов, государственного представительства в комитетах по мониторингу или предоставления государственного финансирования при использовании схем саморегулирования, способно существенно повысить степень соблюдения установленных норм различными участниками.

В качестве примера можно привести Национальный кодекс норм и правил для строительной индустрии в Австралии. Кодекс был составлен Австралийским Советом по закупкам и строительству с учетом мнений Комитета по труду и издан Министерством трудовых отношений и малого бизнеса в августе 1997 года. Кодекс устанавливает стандарты этического поведения, взаимоотношений и обеспечения здоровья и безопасности всех участников строительной индустрии. Санкции за нарушение норм включают в себя частичное или полное исключение из списка государственных подрядчиков, публикация и/или доведение до сведения других компетентных лиц сути и деталей нарушения. В качестве поддержки кодекса государство показало, что будет использовать свое положение крупнейшего клиента данной индустрии чтобы способствовать введению изменений в производственный процесс в соответствии с данным кодексом.

Кроме того, возможно подписание соглашения между регулирующим органом и организацией, для членов которой применяется кодекс. В этом случае участники рынка, подписавшие кодекс, оказываются в договорных отношениях с регулирующим органом, и становится возможным их преследование по суду за нарушение договора с регулирующим органом

Квази-регулирование, также как и саморегулирование, имеет преимущество большей гибкости и адаптивности по сравнению с остальными альтернативами, связано с меньшим размером госрасходов и служит сильным стимулом к сотрудничеству представителей индустрии с государством (особенно в случае реализации мер, предложенных самими участниками).

Со-регулирование относится к ситуации, когда участники индустрии самостоятельно разрабатывают меры регулирования, а государство затем обеспечивает законодательную основу для их внедрения. Также законодательство может предусматривать определенные меры в случае, если данные вопросы не покрыты существующим кодексом. Иногда определенные стандарты устанавливаются законодательно, но при этом указывается, что положения кодекса индустрии преобладают над этими нормами.

Законодательная основа для кодексов, составленных участниками индустрии, может быть обеспечена следующими способами:

· делегирование полномочий государственного органа по регулированию конкретной отрасли отраслевым ассоциациям;

· требование к участникам рынка по соблюдению кодекса;

· установление государственных стандартов с указанием, что они могут быть изменены профессиональными кодексами;

· требование к индустрии представить кодекс ведения деятельности, оставляя за государством право при его отсутствии утвердить собственный, и т.д.

Правительство имеет право признавать кодексы, разработанные отраслью «защищенными» (prescribed) (не путать с авторизованными). Если кодекс признан «защищенным», то АССС как орган, ответственный за контроль за соблюдением этого закона, может предпринимать действия против нарушителей кодекса. Кроме того, возможно судебное преследование нарушителей кодекса со стороны компаний и частных лиц. «Защищенные» кодексы могут быть добровольными и обязательными. Добровольные кодексы предполагают, что ответственность за их нарушение по закону несут только те люди или компании, которые формально подписали этот кодекс. АССС ведет публичный регистр компаний, подписавших «защищенные» кодексы. Обязательные кодексы являются обязательными для соблюдения всеми участниками отрасли.

Процедура введения законодательной «защиты» для кодекса предполагает соблюдение тех же формальных процедур, что и введение государственного регулирования, т.е. подготовку RIS. В соответствии с Актом о Торговой Деятельности (Trade Practices Act (TPA), принят в 1974, соответствующие поправки внесены в 1997), законодательное подкрепление кодекса возможно при соблюдении следующих условий:

· выявлен определенный «провал» рынка или существует конкретная цель социальной политики, которые требуют государственного вмешательства;

· существуют серьезные и непреодолимые недостатки в действующих схемах регулирования (например, кодекс не обеспечивает полное покрытие отрасли);

· существуют систематические проблемы с соблюдением кодекса, или не достигнуты договоренности между всеми участниками рынка по критическим вопросам;

· продемонстрирована неэффективность вариантов саморегулирования и квази-регулирования.

Прямое государственное регулирование. Этот тип регулирования имеет три главных характеристики:

· оно нацелено на изменение существующего поведения индивидуумов или организованных групп в рамках индустрии;

· в общем случае оно основано на государственных инспекциях и/или мониторинге участников с целью выявления случаев нарушения установленных правил

· оно накладывает карательные меры (например, штрафы) на нарушителей.

Считается, что прямое государственное регулирование обеспечивает большую уверенность в достижении поставленной цели, включая полное покрытие всех участников индустрии и высокую эффективность по сравнению с другими мерами благодаря присутствию законодательно установленных санкций. Этот путь часто является предпочтительным для регулирующих органов в ситуациях с высокой степенью риска и/или при существенном влиянии проблемы на положение дел в индустрии.

Однако путь прямого государственного регулирования имеет несколько недостатков:

· Излишняя формализация и отсутствие необходимой гибкости. Это означает, что в некоторых случаях прямое государственное регулирование может не охватывать все существующее многообразие условий работы и/или их возможные изменения, что может привести к утрате актуальности именно такого типа регулирования или же препятствовать технологическому процессу и управленческим инновациям.

· Возможно порождение целого каскада регулирующих актов вслед за первоначальным. Например, дополнительные регулирующие меры вводятся в качестве адаптации существующего регулирования к изменяющимся условиям или для закрытия обнаруженных лакун.

· Существенный временной лаг между принятием и корректировкой регулирования.

· Законодательно установленные меры не слишком подходят для регулирования качества сложных комплексных услуг, характерных для определенных сфер деятельности.

· Восприятие регулирующих актов как слишком сложных для понимания и посему трудновыполнимых.

· Государственные расходы на введение и поддержание прямого регулирования часто существенно выше и менее прозрачны для общественного контроля, чем при других альтернативах, использующих ресурсы участников рынка.

· Издержки участников на следование установленным правилам могут быть достаточно высоки, особенно в случаях, когда законодательно установленное регулирование не соответствует устоявшейся коммерческой практике.

Отчет о воздействии регулирования (RIS) должен содержать оценку различных доступных вариантов регулирования и альтернативных инструментов, помогая различным государственным органам в принятии наиболее эффективного и подходящего к ситуации решения. Принятые в результате меры должны четко соответствовать поставленным целям и не оказывать отрицательного влияния на другие сферы, непосредственно не связанные с рассматриваемой проблемой.

Поскольку детальная оценка всех возможных альтернатив слишком трудоемка, следует сосредоточиться на самых реальных и подходящих к данной ситуации вариантах. Однако всегда следует указывать причины отклонения тех или иных мер без детального анализа.

Анализ представленных альтернатив

Этот раздел RIS содержит анализ наиболее подходящих для решения данной проблемы альтернатив, идентифицированных в предыдущем пункте. Анализ производится по схеме сопоставления преимуществ (положительных результатов, экономического эффекта) и недостатков (издержек) различных альтернатив (costs-benefits analysis). Цель такого анализа – выбрать оптимальный вариант, наиболее подходящий к ситуации и приносящий максимальную чистую выгоду обществу.

Степень детальности проведения анализа зависит от характера и серьезности проблемы, доступной информации, ожидаемому чистому влиянию предлагаемой альтернативы и затрат на проведение такого анализа. Как минимум, необходимо провести качественную оценку всех последствий введения предлагаемого варианта. В дополнение, где это представляется возможным, необходимо оценить различные выгоды и издержки в количественной форме. Если после начального обзора ожидаемых последствий преимущества существенно перевешивают недостатки, углубленный анализ может лишь подтвердить очевидные выводы и не оправдать затраченных на него времени и усилий, особенно если подготовка детального отчета требует существенных затрат.

Однако подготовка более полного и детального количественного анализа оправдана в случае, если после краткого рассмотрения:

· различные варианты имеют сопоставимый уровень выгод и издержек, так что нельзя однозначно указать, какое из них будет оптимальным;

· есть возможность, что вариант приведет к чистому отрицательному результату для общества (суммарные издержки больше чем общий положительный результат);

· предложенное решение окажет существенной или долгосрочное влияние на экономику.

При подготовке этой части обоснования много дополнительной информации о последствиях различных вариантов может появиться в результате консультаций со всеми заинтересованными сторонами (другими государственными органами, представителями бизнеса и общества).

Пункт 1. Кого непосредственно затрагивает существующая проблема и на кого, возможно, повлияет ее решение?

В данном случае следует учитывать максимально широкую перспективу: расценивать воздействие проблемы и вариантов ее решения на всю экономику и общество в целом; в дополнение рассмотреть группы, на которые принятое решение окажет не только прямое, но и косвенное влияние.

В общем случае можно выделить три такие группы: потребители, бизнес и государство. Затем они могут быть классифицированы далее в соответствии с различными критериями.

· потребители – по географическому расположению, возрасту, образовательному уровню, уровню дохода и т.п.

· бизнес – по отраслям, размеру, экспортеры/импортеры и т.п.

· государство – на федеральном, региональном или местном уровне.

Пункт 2. Как каждая из предложенных альтернатив сочетается с существующим регулированием в данной области? Как это отразится на роли существующего регулирующего органа?

В данном пункте необходимо рассмотреть, как внесенные предложения впишутся в существующую систему регулирования. Возможно, применение действующей схемы способно решить проблему, или же достаточно ограничиться незначительными изменениями. Если же предлагаются новые меры, необходимо убедиться, что они не будут дублировать или противоречить уже установленным требованиям (не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях). 

Важно показать то, что влияние принятого решения на государственные структуры может не ограничиться органом, предлагающим такое решение. Может оказаться, что другой департамент, министерство или ведомство отвечает за сбор информации и обеспечение соблюдения принятых мер. Предлагаемый вариант должен быть нацелен на снижение издержек в масштабе всего государства, а не отдельных его ветвей. Аналогично, преследуемая цель должна заключаться в снижении бремени издержек для общества в целом.

Часто при введении новых регулирующих мер эффективность старых снижается просто по причине излишнего объема совокупных законодательных требований. Следует четко осознавать, что число предписаний, которым бизнес может одновременно полностью подчиняться, ограничено, также как ограничено число регулятивных актов, за исполнением которых тот или иной государственный орган может успешно следить.