Процедуры принятия нормативных актов, закрепленные законом «О техническом регулировании»

Существенным шагом, направленным на упорядочение государственного регулирования, стало принятие Федерального закона "О техническом регулировании" №184-ФЗ от 27 декабря 2002 г., вступившего в действие с 1 июля 2003 г. Закон содержит множество новаций, которые позволяют радикально изменить систему установления и контроля за соблюдением обязательных требований к продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Закон заложил основы не просто "косметического ремонта", а радикальной перестройки системы, которая потенциально может существенно снизить издержки хозяйствующих субъектов и государства, связанные с подтверждением соответствия обязательным требованиям и контролем за соблюдением таких требований.

Следует подробнее остановиться на процедурной стороне установления обязательных требований, подробно прописанной в данном законе[19]. Это первая попытка упорядочить процесс принятия регулирующих решений на уровне закона, которая может быть использована в качестве образца для других сфер экономического регулирования. Более того, заложенный в законе подход во многом соответствует тем мерам по повышению качества регулирования, которые реализовывались в рамках реформ регулирования в разных странах. Поэтому чрезвычайно важно проанализировать как само содержание установленных в законе норм, так и практику его применения.

В соответствии с законом обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ и оказания услуг могут устанавливаться только техническими регламентами. Они принимаются только "в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается" (ст.6). При разработке технических регламентов могут использоваться международные или национальные стандарты.

Основной целью принятия технических регламентов является установление минимально необходимых требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов (химическую, биологическую, ядерную и радиационную безопасность, взрывобезопасность и т.п.). Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории страны и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.

Технические регламенты принимаются федеральным законом. Они могут также приниматься международными договорами, подлежащими ратификации (ст.10 п.2). В особых случаях возможно принятие технических регламентов указом Президента и Постановлением Правительства. Федеральные органы исполнительной власти могут принимать в сфере технического регулирования документы только рекомендательного характера.

В законе подробно описан порядок разработки и принятия технических регламентов (ст.9), который является весьма нетипичным для российской нормотворческой практики.

Во-первых, в законе прямо указывается, что разработчиком технического регламента может быть любое лицо. Таким образом, разработка системы обязательных требований перестает быть монополией государства. Иными словами правила, определяющие условия создания технических регламентов, допускают конкуренцию на институциональном рынке, что может оказать существенное влияние не только на масштабы деятельности по подготовке технических регламентов, но и на качество законопроектов.

Во-вторых, вся процедура разработки технического регламента должна быть максимально открытой. Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию обязан опубликовать уведомление о разработке проекта технического регламента в своем печатном органе и в электронной форме в информационной системе общего пользования (в Интернете). В уведомлении указывается цель разработки регламента, обосновывается необходимость такой разработки, указывается, к каким объектам он применяется, каким образом можно ознакомиться с проектом, данные разработчика. После опубликования уведомления проект технического регламента должен быть доступен для ознакомления всех заинтересованных лиц. Срок публичного обсуждения проекта технического регламента с момента опубликования уведомления не может быть меньше 2 месяцев. Обязанность предоставления копии проекта технического регламента возлагается на его разработчика. Соответственно, должно публиковаться и уведомление о завершении публичного обсуждения технического регламента, в котором, в частности, перечисляются полученные в письменной форме замечания заинтересованных лиц.

Отдельно оговорено, какие документы должны предоставляться при внесении законопроекта о техническом регламенте в Государственную Думу (проект может вноситься любым субъектом права законодательной инициативы). Это:

· обоснование необходимости принятия технического регламента с указанием тех требований, которые отличаются от положений международных стандартов или обязательных требований, действующих в России на момент разработки проекта;

· финансово-экономическое обоснование проекта;

· документы, подтверждающие, публикацию уведомления о разработке проекта и о завершении публичного обсуждения технического регламента;

· перечень полученных замечаний.

По сравнению с общими процедурами существенной новацией является включение в пакет документов последних двух позиций.

Собственно проект технического регламента и весь пакет документов к нему направляется Государственной Думой для получения отзыва в правительство.

Обязательна также публикация проекта закона о техническом регламенте, принятого в первом чтении (и в издании органа по техническому регулированию, и в электронной форме).

Перед вторым чтением обязательна экспертиза законопроекта экспертными комиссиями, в которых на паритетных началах должны быть представлены представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений потребителей и предпринимателей. Порядок создания и деятельности таких комитетов должен быть утвержден Правительством. Заключение экспертных комиссий также должны быть опубликованы.

Из самого факта принятия технических регламентов федеральными законами следует, что они будут опубликованы и окажутся доступными для всех заинтересованных лиц. В этом еще одно выгодное отличие новой системы от существующего порядка установления обязательных требований в ГОСТах, СНиПах и СанПиНах, которые в открытой печати не публиковались и для широкой публики были просто недоступны. Это облегчит соблюдение хозяйствующими субъектами обязательных требований, ведь значительная часть их нарушений на сегодня является следствием не умысла, а незнания. Новый закон позволит также избежать достаточно часто встречающихся на сегодняшний день ситуаций, когда в договоре содержится ссылка на ГОСТ, СНиП или другой документ, а одна из сторон не в состоянии ознакомиться с содержанием этого документа. Эта ситуация типична, например, для жилищно-коммунальной сферы. В договоре с потребителем может быть сказано, что качество, например, питьевой воды должно соответствовать ГОСТу, а сами параметры качества не указаны. Ознакомиться с ГОСТом у рядового потребителя возможности практически нет.

Итак, в рамках предложенной процедуры должно обеспечиваться:

· ограничение ведомственного нормотворчества по установлению обязательных требований;

· отсутствие монополии на разработку технических регламентов;

· публичность обсуждения проектов технических регламентов заинтересованными сторонами и обязанность разработчика проекта регламента реагировать на полученные замечания;

· возможность при принятии решения оценить не только сам текст законопроекта, но и поступившие замечания.

Таким образом, предлагаемая схема является безусловным шагом вперед по сравнению со «стандартными» методами разработки и принятия нормативных актов, имеющих существенное воздействие на хозяйствующих субъектов.

В то же время следует отметить ряд практический проблем, связанных с применением указанных процедур. В частности, существует противоречие между общими процедурами законопроектных работ Правительства и специальными процедурами, заложенными в Законе. В принципе, подобная ситуация не является уникальной: в частности, специальные процедуры предусмотрены в России для бюджетного законодательства. Однако для разрешения существующей ныне коллизии представляется целесообразными внесение изменений в Регламенты Правительства и Государственной Думы, которые учитывали бы положения закона «О техническом регулировании» и специфику разработки технических регламентов.

Выводы

Существующие в России общие процедуры обеспечения качества регулирования, включая механизмы судебного обжалования, «фильтров» в системе законодательной и исполнительной власти, являются важными, но отнюдь недостаточными. В большинстве своем они направлены на обеспечение «юридической чистоты», но не экономической целесообразности регулирования. Главные проблемы связаны с:

· отсутствием процедур, позволяющих ex ante оценивать экономическую эффективность предлагаемых мер государственного регулирования, причем в сравнении не с идеальной моделью или текущим состоянием проблемы, а с другими возможными вариантами решения существующей проблемы;

· отсутствием жесткой обязательности соблюдения даже действующих процедур для того, чтобы нормативный акт был принят;

· ограниченностью субъектного состава лиц, которые могут в судебном порядке обжаловать нормативные акты.

Единственный экономический фильтр связан с полномочиями, предоставляемыми законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» федеральному антимонопольному органу в сфере контроля за антиконкурентными последствиями решений и действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Однако, во-первых, эти механизмы действуют только ex post. Во-вторых, полномочия антимонопольного органа распространяются только на нормативные акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов федерации и органами местного самоуправления. Более того, по всем действиям предусмотрена оговорка «если иное не предусмотрено федеральным законодательством». В-третьих, есть серьезные проблемы с правоприменением в этой сфере.

Соответственно приоритетной оказывается задача разработки и внедрения механизмов, направленных на анализ именно экономической эффективности тех или иных регулирующих решений. Подробно рекомендации по внедрению таких механизмов будут изложены в следующей главе.

Первой попыткой комплексного описания именно процедурной стороны принятия нормативных актов, включая механизмы публичного обсуждения их проектов, явился закон «О техническом регулировании». В целом прописанные в нем процедуры выглядят достаточно разумными и могущими обеспечить повышение качества принимаемых законов. Однако при практическом применении данного закона стали понятны проблемы и риски, связанные с введением формализованных процедур, которые следует учитывать при разработке аналогичных механизмов в других сферах. Отметим, что одной из главных проблем является незащищенность описанных процедур. В законе не сказано, что принятие технического регламента, по отношению к которому какие-либо процедурные требования были не соблюдены, не допускается. Не предусмотрено и никаких санкций за нарушение этих процедур. Насколько реально будет оспорить законы о технических регламентах, принятые с нарушением прописанных в законе процедур, например, в Конституционном суде, покажет только время. В целом проблемы реализации реформы технического регулирования связаны как с нормативно-правовым обеспечением реформы технического регулирования (определенные пробелы в тексте самого закона, значительное число отсылочных норм и, соответственно, важность полного соответствия подзаконной базы как букве, так и идеологии закона), так и с отсутствием поддерживающих механизмов (информационно-просветительской кампании, методических материалов и т.п.), что является слабым местом многих глобальных экономических реформ.