Проект нормативно-правового акта

Каков окончательный выбор среди возможны опций?

Почему не выбрана менее масштабная по вмешательству опция?

Если существует недостаток информации о возможных последствиях, почему решение принимается сейчас, а не откладывается до получения более обоснованных данных?

Каковы необходимые организационные и иные меры, позволяющие максимизировать позитивные и минимизировать негативные последствия применения соответствующей опции?

Рассмотрим чуть подробнее, каким образом предлагается проводить сравнительный анализ различных опций.

В ходе анализа необходимо сначала идентифицировать все возможные воздействия каждой из рассматриваемых опций, а затем оценить каждое из воздействий качественно и, по возможности, количественно.

Необходимо определить возможные прямые и косвенные экономические, социальные и экологические воздействия. В случае, если какие-либо воздействия сложно идентифицировать, это должно быть оговорено отдельно.

Можно привести несколько примеров различных видов воздействий:

- экономические: воздействие на макро- и микроуровне, определяемое в терминах экономического роста, конкурентоспособности, изменений в издержках различных групп экономических агентов (в т.ч. дополнительные издержки бизнеса, включая дополнительное административное бремя, издержки государственных органов, связанные с правоприменением и т.п.), воздействие на технологическое развитие и инновационный потенциал, изменения в инвестиционной активности, изменение рыночных долей, воздействие на цены и др.;

- социальные: воздействие на человеческий капитал, права человека, гендерное равенство, уровень и качество занятости, социальное неравенство и бедность, здоровье, безопасность (включая уровень преступности), культуру, перераспределительные эффекты между различными социальными группами и др.;

- экологические: воздействие на климат, уровень загрязнения воздуха, воды, почвы, биоразнообразие, общественное здоровье и т.п.

Следует учитывать различное воздействие опций на разные социальные группы, регионы, а также различное воздействие в кратко- и долгосрочном периоде.

Для качественной и количественной оценки различных воздействий могут применяться различные аналитические методы: анализ «затраты-результат» (cost-benefit analysis), анализ эффективности затрат (cost-effectiveness analysis), сравнительный анализ затрат (compliance cost analysis), многофакторный анализ (multi-criteria analysis), оценка рисков (risk assessment). Выбор конкретного аналитического инструмента и глубина анализа определяется предметом исследования. Так, для сферы технического регулирования (вопросов, связанных с безопасностью товаров и процессов производства), чаще применяется оценка рисков, для мер налогового характера – оценка выгод и издержек, для государственных инвестиций – анализ эффективности затрат и т.п.

При анализе применяются следующие основные принципы:

- экономические, социальные и экологические воздействия должны анализироваться и представляться в формате, в наибольшей степени отражающем проблему выбора между различными опциями. По возможности, необходимо давать количественную оценку различным видам воздействия (в физическом или денежном измерении). Однако те виды воздействия, которые невозможно оценить количественно, не должны рассматриваться как менее важные;

- оценка воздействия должна сосредотачиваться на наиболее существенных видах воздействия. При количественном анализе необходимо избегать «двойного счета» (например, если какое-то воздействие оценивается как издержки потребителей от повышения цен, оно не должно одновременно учитываться как издержки бизнеса);

- необходимо учитывать кратко- и долгосрочные эффекты. Если воздействие можно выразить в денежной форме, то возможно использовать метод дисконтирования. Также следует учитывать, что отдельные виды воздействия могут со временем усиливаться или ослабевать;

- оценка воздействия бывает весьма затруднена из-за трудностей в прогнозировании. Поэтому часто бывает целесообразно давать вариативные оценки в зависимости от изменения внешних и внутренних факторов. Как минимум, необходима идентификация основных подобных факторов.

Кроме того, при осуществлении оценки воздействия рекомендуется придерживаться принципа пропорциональности: глубина анализа должна соответствовать значимости рассматриваемого вопроса.

* * *

Как видим, в рамках ЕС формируется комплексная система оценки воздействия. В то же время столь многофакторный подход может создать существенные технические и аналитические трудности при проведении анализа.

В настоящее время еще рано делать выводы об эффективности принятого подхода, поскольку он только внедряется в законотворческую практику ЕС. В то же время и идея, и методы комплексного анализа воздействия представляют безусловный интерес для России.

1.1.2 Системное использование процедур анализа воздействия регулирования: опыт Великобритании[5]

Основные принципы, на которых базируется система, содержатся в законе о дерегулировании 1994 года (Deregulation and Contracting Out Act, 1994) и законе о реформе регулирования 2001 года (The Regulatory Reform Act, 2001).

Детали урегулированы нормативными актами на уровне правительства и премьер-министра. В соответствии с ними, ни один проект нормативного акта, который может иметь влияние на частный сектор или НКО или же содержащий в себе предложение о регулировании, не рассматривается соответствующими Министерствами и Ведомствами без проведения анализа воздействии регулирования (RIA – Regulatory Impact Assessment).

Процесс оценки воздействия регулирования в Великобритании можно условно разделить на три стадии, на каждой из которых составляется отдельный вариант отчета:

· первоначальный RIA - составляется сразу после появления идеи введения регулирования в той или иной сфере;

· частичный RIA, основанный на первоначальном, - разрабатывается перед проведением консультаций и включается в пакет документов;

· полный/окончательный RIA – используя информацию частичного варианта, базируется на соглашении, достигнутом в ходе консультаций.

Общая схема процесса принятия регулирующего решения в Великобритании представлена на рисунке 1.1.

Основной фокус составления Отчета о воздействии регулирования направлен скорее не на выбор оптимальной альтернативы регулирования, а на оценку последствий и воздействия на бизнес. Никаких четких критериев выбора оптимальной альтернативы (вроде максимальной чистой выгоды для общества) не предлагается.

Структура Отчета о воздействии регулирования (RIA) в общем случае такова:

1. Суть предлагаемых мер.

2. Цель и ожидаемый эффект от ее введения.

· цель

· описание проблемы

· оценка риска

3. Существующие варианты.

4. Получаемые выгоды.

· какие сектора бизнеса будут затронуты

· вопросы этики и справедливости распределения получаемых выгод

5. Затраты.

· затраты на соблюдение новых требований;

· прочие затраты;

· оценка для предприятия/организации – типичного представителя данной сферы

6. Консультации с представителями малого бизнеса: Анализ воздействия на малый бизнес.

7. Влияние на конкуренцию.

8. Меры принуждения к соблюдению установленных требований и накладываемые санкции за их нарушение.

· Как будет обеспечиваться соблюдение требований?

· На кого будут возложены контрольные функции?

· Предусматривается ли уголовная ответственность за нарушение установленных правил?

9. Мониторинг и оценка эффективности.

10. Консультации

· внутри правительства

· с общественностью

11. Выводы и рекомендации.

В каждом министерстве существует свой отдел по оценке воздействия регулирования (Departmental Regulatory Impact Unit), занимающийся информационной и консультационной поддержкой при составлении RIA. При центральном аппарате правительства создано общее Отделение оценки регулирования (Regulatory Impact Unit at Cabinet Office). В его функции входит оценка составленных отчетов о воздействии регулирования и представленных предложений с целью выявить и предотвратить появление дополнительных административных барьеров. По информации этого органа, за первую половину 2004 г. в 96% случаев установленная процедура RIA соблюдалась.

Центральное отделение по воздействию регулирования поддерживает Аналитический центр по улучшению регулирования (Better Regulation Task Force), который занимается исследованиями по отдельным вопросам регулирования. Центр представляет собой независимый аналитический центр из 18 человек, предоставляющих исследовательскую поддержку правительству.

Таким образом, в системе на уровне процедур принятия решений четко зафиксирована как необходимость публичных консультаций, так и необходимость оценки мер регулирующего воздействия.

После вступления в силу закона о реформе регулирования (The Regulatory Reform Act, 2001) в 2001 году Правительство обязалось составить План действий по дерегулированию экономики. На практике разработкой этого плана занималось Отделение оценки регулирования при аппарате правительства (Regulatory Impact Unit at Cabinet Office). Первая редакция такого плана была опубликована в феврале 2002 и содержал более 650 предложений по дерегулированию и упрощению существующих процедур для:

· бизнеса, малого бизнеса, некоммерческих, общественных и благотворительных организаций;

· государственного сектора в широком смысле (включая органы местного самоуправления);

· отдельных граждан.

Ежегодно издается новая редакция такого плана, которая содержит отчет о проделанной за год работе и обновление существующего списка мер по дерегулированию. Правительство приветствует предложения общественности по включению в данный план новых документов.

К декабрю 2003 года, когда была издана вторая редакция Плана, было реформировано более 240 регулирующих процедур. К существующим предложениям также были добавлены новые, в частности касающиеся реформы патентного законодательства, упрощения информационных потоков в системе здравоохранения и т.п.

В качестве проблемы можно выделить постоянное расширение требований по учету дополнительных факторов при подготовке RIA. Так, в соответствии с различными нормативными актами, необходимо оценивать воздействие принимаемых решений на конкуренцию, расовое равенство, экологию, сельские территории, здоровье населения, малый бизнес и т.п. Введение новых факторов в систему подготовки RIA усложняет и удорожает анализ. Собственно, это та же проблема, которую пытаются решить на уровне ЕС.

Следует отметить, что все усложняющаяся система подготовки RIA сопровождается формированием адекватной методологической базы. Подготовлены общие, весьма подробные, методические рекомендации по подготовке RIA[6]. Кроме того, подготовлены отдельные руководства по анализу воздействия на расовое равенство, окружающую среду, здоровье населения.