Направления повышения качества регулирования в России

 

 

Изложенное в предыдущих разделах описание процедур, направленных на повышение качества регулирования, используемых в различных странах, а также опыт России, позволяют сформулировать рекомендации по дальнейшему повышению качества регулирования. Под повышением качества регулирования имеется ввиду как ограничение административного давления на бизнес вследствие излишнего регулирования, так и выбор инструментов регулирования, в наибольшей степени отвечающих поставленной цели регулирования.

       Совершенствование системы государственного регулирования признается одним из важнейших направлений экономической политики в России. В то же время, с нашей точки зрения, в настоящее время не до конца проработаны не только конкретные действия по повышению качества регулирования, но и концептуальный подход к совершенствованию системы регулирования.

       Подобный концептуальный подход должен базироваться на двух элементах:

1. Анализе рекомендаций и зарубежного опыта использования методов и процедур, повышающих качество   регулирования;

2. Учете особенностей российского нормотворческого процесса и правоприменения.

       Кратко суммируем основные выводы, вытекающие из зарубежного опыта.

       Построение эффективной системы регулирования должно включать два блока:

- создание эффективной системы принятия решений для введения нового регулирования;

- программу пересмотра уже принятого регулирования на предмет его экономической целесообразности.

В рамках первого блока необходимо:

- установление приоритетов и основных подходов к регулированию в нормативных актах высокого уровня (как программных документах правительства, так и законах);

- установление четких процедур принятия решений о введении государственного регулирования, что включает в себя

- введение процедур анализа воздействия регулирования (включая рассмотрение альтернативных способов решения существующей проблемы);

- публичное обсуждение проектов нормативных актов и альтернативных предложений, в том числе проведение консультаций с заинтересованными сторонами;

- невозможность принятия нормативных актов с нарушением установленных процедур;

- санкции за нарушение установленных процедур подготовки и принятия нормативных актов;

- расширение возможностей обжалования нормативных актов, в том числе по процедурных основаниям;

- информационное и методическое обеспечение новых подходов к регулированию (включая подготовку и распространение методических материалов, обучение и консультирование государственных служащих, занимающихся подготовкой проектов нормативных актов, разъяснение необходимости и сути реформы общественности и т.п.);

- развитие альтернативных способов регулирования рынков, в том числе саморегулирования.

В рамках второго блока необходимым является:

- определение порядка и графика пересмотра действующего регулирования;

- при принятии нового регулирования определение способов и периодичности мониторинга его эффективности (и, соответственно, при необходимости его пересмотра).

Все эти подходы являются вполне реализуемыми в России. Анализ российской практики показывает, что из рекомендуемых элементов в России в некоторой степени присутствуют механизмы публичного обсуждения проектов регулирующих решений (для технических регламентов - в формализованном виде, для остальных нормативно-правовых актов – на уровне «доброй воли» разрабатывающих их органов), судебного обжалования нормативно-правовых актов (по основаниям несоответствия нормативно-правовым актам более высокого уровня, включая Конституцию РФ). В некоторой степени анализируются конкурентные последствия принятия тех или иных нормативно-правовых актов, нормативно-правовые акты «низкого» уровня могут быть отменены на основании нарушения конкурентного законодательства.

Но данные элементы являются явно недостаточными. Оценка экономических последствий введения тех или иных мер государственного регулирования строго обязательна только в части анализа потребности в бюджетных средствах. Полностью отсутствуют процедуры сравнения различных вариантов решения проблемы. В результате эффективность государственного регулирования в целом остается недостаточной.

       Эти недостатки системы принятия регулирующих решений в целом могут быть преодолены путем использования методов и подходов, апробированных в мировой практике. Отметим, что при реализации этих подходов возможны как «вариант-минимум» (совершенствование имеющихся процедур, обеспечивающих публичность и транспарентность принятия решений, предварительный анализ качества принимаемых нормативных актов как с юридической, так и с экономической точек зрения, возможности обжалования и отмены уже принятых нормативных актов), так и «вариант-максимум» (внедрение всех указанных выше механизмов обеспечения качества регулирования в практику нормотворческой деятельности).

       Следует иметь ввиду, что избыточность и неэффективность государственного регулирования в России связана не только с формальными нормами (недостатками регламентации нормотворческого процесса), но и с неформальными. Отсутствие понимания того, что государственное вмешательство связано с издержками, которые могут превышать его положительный эффект, стереотип, при котором государственное вмешательство расценивается как единственный способ решения любых экономических проблем, весьма устойчив как среди собственно государственных служащих, так и среди других экономических агентов. Это следует принимать во внимание при формировании «повестки дня» реформы государственного регулирования.

Исходя из изложенных выше концептуальных подходов, представляется целесообразными реализация следующего комплекса мер по совершенствованию системы государственного регулирования.

 

Нормативная регламентация процедур принятия регулирующих решений.

       Одним из важных факторов повышения качества регулирующих решений может служить нормативная регламентация разработки и принятия мер государственного регулирования.

       Попытки разработать законопроект, формализующий требования к процессу разработки и принятия регулирующих решений, предпринимались Минэкономразвития России (законопроект «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности»). В целом данный законопроект в значительной степени мог решить задачу упорядочения процесса принятия регулирующих решений. В нем были определены: порядок публичного обсуждения проектов нормативных актов; требования к обоснованию проектов нормативных актов (включая вопросы независимой экспертизы регулирующего воздействия); последствия принятия нормативных актов с нарушением процедур (включая вопросы компенсации ущерба от применения такого нормативного правового акта). Иными словами, в законопроекте были учтены основные требования к процессу принятия регулирующих решений, которые широко применяются в мировой практике. На наш взгляд, принятие подобного закона стало бы большим шагом вперед на пути оптимизации государственного регулирования. К сожалению, с весны 2004 г. работа над этим законопроектом, а также публичные дискуссии вокруг него, фактически прекратились. Соответственно, представляется целесообразным вернуться к разработке подобного законопроекта.

Однако есть основания предполагать, что только принятие подобного закона полностью не решит проблему. Для реального изменения практики принятия регулирующих решений необходимы и другие меры.

       А). Исключение возможности «вывести» принятие регулирующих решений из под действия общего закона.

       Эта проблема, к сожалению, характерная для российского правоприменения, обсуждалась в предыдущем разделе. В соответствии с мировой практикой, процедуры публичного обсуждения и подготовки Отчета о регулирующем воздействии не применяются в полном объеме, например, к мерам налогового законодательства. Это объяснимо, поскольку предварительные публичные консультации могут способствовать уклонению от налогов. Однако это не означает, что для мер налогового характера вообще не должны применяться процедуры, оценивающие их целесообразность. Другое дело, что процедур может быть несколько иной, но она должна быть. Это особенно важно, поскольку далеко не всегда можно отделить чисто налоговые меры от мер неналоговых, особенно если они тесно взаимосвязаны.

       Б). Одновременная разработка подзаконной базы.

       Внедрение новых процедур разработки и принятия регулирующих решений на уровне законодательства, как показал опыт закона «О техническом регулировании», будет эффективным только при обеспечении соответствующей подзаконной и методической базы. 

Соответственно, как минимум необходимо:

- внесение изменений в регламент Правительства, иные постановления Правительства, регулирующие законотворческий процесс в органах исполнительной власти. Соответствующие изменения, предполагающие включение в комплект документов, предоставляемых вместе с проектом нормативного акта, обязательную оценку последствий регулирующего решения (включая сравнение альтернативных вариантов решения проблемы), лист консультаций и список высказанных замечаний при консультациях и публичном обсуждении, могут быть внесены в данные нормативные акты и без принятия базового закона, хотя в этом случае эффективность предлагаемых мер будет ниже;

- внесение изменений в регламент Государственной Думы;

- внесение изменений в порядок регистрации нормативных правовых актов в Федеральной регистрационной службе (регистрируются только акты, принятые с соблюдением установленных процедур).

В). Одновременная разработка методических рекомендаций.

Новые процедуры принятия регулирующих решений потребуют от государственных служащих и иных лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов, принципиально новых знаний и умений. Подготовка качественного анализа регулирующего воздействия – задача весьма непростая. Соответственно, чтобы разработка обоснования нормативных правовых актов не превратилось в профанацию, она должна опираться на солидное методическое обеспечение.

Необходимой составной частью методических рекомендаций должны являться примеры анализа конкретных нормативных актов (естественно, российских)[20]. При этом методические рекомендации должны носить именно рекомендательный характер. Все обязательные вещи, например, основные вопросы, которые должны быть отражены в обосновании, должны быть зафиксированы на уровне закона или в худшем случае Постановлений Правительства.

Отдельные методические рекомендации могут быть составлены по вопросам организации и обобщения результатов публичных обсуждений проектов. Подобные рекомендации могут быть подготовлены в том числе на основании опыта проведения публичных обсуждений проектов технических регламентов.

Г). Инфраструктурное обеспечение реформы.

Реализация концептуального изменения подхода к разработке и принятию нормативно-правовых актов требует соответствующего инфраструктурного обеспечения. Оно, как минимум, должно включать:

- обучение и консультирование лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов (то есть составление программ обучения, собственно обучение, причем как сотрудников федеральных органов, так и сотрудников органов субъектов федерации и местного самоуправления, выделение специалистов, обязанностью которых будет консультирование лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов;

- создание информационной инфраструктуры (соответствующих сайтов) и их поддержание;

- формирование экспертных советов и т.п.

В целом параллельно с разработкой и принятием закона должен разрабатываться подробный план мероприятий, обеспечивающий внедрение новой системы

Д). Составление программы анализа и пересмотра регулирования.

Формирование соответствующего плана анализа и, в случае необходимости, пересмотра нормативной базы должно стать составной частью плана мероприятий по реализации реформы. Целесообразным представляется, чтобы план анализа действующего регулирования формировался не по отдельным нормативно-правовым актам, а по блокам проблем и/или отраслям, поскольку избыточность регулирования зачастую видна только при анализе группы нормативных актов, каждый из которых сам по себе выглядит достаточно разумным. Второе условие анализа – исследование всей «вертикали» нормативных актов по конкретным вопросам, поскольку на уровне законов регуляторные требования могут выглядеть вполне разумными, но при практическом применении, определяемом содержанием нормативных актов более низкого уровня, оказываться неэффективными.

Само формирование плана анализа действующего регулирования должно происходить, прежде всего, на основании предложений, исходящих от субъектов экономической деятельности, поскольку именно им лучше всего видны те сферы, где государственное регулирования может оказаться излишним и подлежать ликвидации либо замене на иные формы регулирования.

Отдельной задачей является формирование порядка отказа от государственного регулирования определенных сфер. С учетом сложившихся стереотипов, связанных с восприятием государственного вмешательства как единственного способа преодоления провалов рынка, резкая отмена норм государственного регулирования может вызвать как политическое противодействие, так и общественное неприятие. В связи с этим целесообразным является разработка технологий поэтапной отмены государственного регулирования, основанной на системе ясных индикаторов – например, повышении конкуренции в определенных сферах, появлении организаций саморегулирования, отвечающих определенным критериям и т.п.. Иными словами, на уровне нормативных актов или программных документов Правительства (что хуже) закрепляется намерение государства отменить те или иные меры в определенный срок при условии достижения определенных индикаторов. Незадолго до достижения указанного срока проводится анализ регулирующего воздействия, который, в частности, определяет, достигнуты ли планируемые значения показателей. Если достигнуты, то государственное регулирование автоматически отменяется. Если нет, решение о его отмене/сохранении/продления переходного периода принимается по общей процедуре.

Е) Совершенствование системы государственной статистики

Для проведения качественного анализа регулирующего воздействия, в том числе по принципу «затраты-результат» требуется значительные объем отраслевой статистики. В настоящее время нет уверенности, что все необходимые для такого анализа данные собираются органами государственной статистики. В определенной степени заменой данных, собираемых ФСГС, могла бы стать ведомственная статистика. Однако в ходе реформы системы федеральных органов исполнительной власти из полномочий большинства из них были исключены полномочия по сбору ведомственной статистики. С нашей точки зрения, соответствующие полномочия необходимо вернуть, поскольку в противном случае тщательный количественный анализ последствий регулирующих решений становится невозможным.

 

[1] OECD, Regulatory Management and Reform, Statistics, 2001 http://www.oecd.org/statisticsdata/0,2643,en_2649_34141_1_119656_1_1_37421,00.html

[2] OECD, Regulatory Management and Reform, Statistics, 2001 http://www.oecd.org/statisticsdata/0,2643,en_2649_34141_1_119656_1_1_37421,00.html

 

[3] COM 2002/278, Brussels, 5.6.2002

[4] COM 2002/276, Brussels, 5.6.2002

[5] Подробную информацию см. на сайтах: http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation/ - Cabinet Office Regulatory Impact Unit; http://www.brtf.gov.uk - The Better Regulation Task Force

 

[6] Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Unit, Cabinet Office, January, 2003.

[7] Подробнее см. сайт. http://www.administratievelasten.nl

[8] Cabinet letter “More leeway for businesses thanks to fewer burdens”, the Hague, April 8, 2004.

[9] “Focus on Administrative Burdens!”, a guide for defining and quantifying administrative burdens for businesses, Ministry of Finance, the Hague, December, 2003.

[10] См., например, Государственный контроль малого бизнеса и правовое регулирование защиты прав предпринимателей. М.: МИГПИ, 2002; Исследование в рамках проекта Фонда Евразия «Исследование и разработка рекомендация по упрощению процедуры регистрации юридических лиц», 2000 г.; Исследование ИНП «Общественный договор» «Расчет потерь общества от существования административных барьеров», 2001, www.inp.ru

 

[11] The OECD Report on Regulatory Reform, Paris, 1997.

[12] При подготовке раздела использованы материалы Бюро экономического анализа: Формализованная процедура выбора форм и инструментов регулирования (опыт Австралии), Информационно-аналитический бюллетень №32, декабрь, 2002; Принципы и процедуры оценки целесообразности государственного вмешательства в экономику. Аналитический доклад, 2004.

[13] Prime-Minister Statement. More Time for Business. March, 1997

[14] Office of Regulation Review. A Guide to Regulation. December, 1998 (2^nd edition)

[15] Ministry for Custom and Consumer Affairs. Codes of Conduct Policy Framework. March, 1998

[16] Следует иметь ввиду, что значительная часть законодательной базы сформировалась в 10-20е годы XX века.

[17] Office of Regulation Review. A Guide to Regulation. December, 1998 (2^nd edition)

[18] Ministry for Custom and Consumer Affairs. Codes of Conduct Policy Framework. March, 1998.

 

[19] Подробный анализ текста закона «О техническом регулировании» дан в: Завидова С., Крючкова П., Шаститко А. О реформе технического регулирования. М., МАКС-Пресс, 2003; Завидова С., Крючкова П. Реформа технического регулирования: первые результаты. Бюро экономического анализа, Информационно-аналитический бюллетень №58, апрель, 2004.

[20] Следует заметить, что отсутствие конкретных примеров является слабым местом многих имеющихся в настоящее время методических рекомендаций. Для прикладной работы на основании методических рекомендаций описания общих подходов зачастую недостаточно.