В реализации законодательного процесса

Окончательное оформление итогов законодательного процесса происходит на его последней стадии – стадии санкционирования, промульгации и официального опубликования.

Эта стадия законодательного процесса – прерогатива, как правило, высшего должностного лица (руководителя органа исполнительной власти). Однако в ряде субъектов Российской Федерации осуществляется внутри законодательного (представительного) органа. Например, в Удмуртской республике подписание и опубликование принятых законов осуществляется Председателем Государственного Совета (законодательного органа Удмуртии), который является высшим должностным лицом.

Санкционирование закона осуществляется путем подписания его официального текста. Сам термин «санкционирование» пришел из прошлого и означал тогда, что закон, принятый парламентом, вступает в силу только при том непременном условии, что глава государства с ним согласен и свое согласие выражает, подписывая текст. В противном случае глава государства отказывается подписать закон, налагая на него тем самым абсолютное вето: закон не принимается и больше не может рассматриваться законодательным органом в старой редакции. Дальнейшее развитие государственного права в этом вопросе привело к тому, что глава государства утратил право по собственному усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето, если и сохранилось, то стало отлагательным. Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях зарубежных стран, большинство их говорит только о подписании и/или промульгации[54].

В большинстве субъектов Российской Федерации на этой стадии возможно лишь отлагательное вето высшего должностного лица, после чего закон возвращается в законодательный (представительный) орган на новое рассмотрение. Часто при этом указывается, что высшее должностное лицо сообщает свои возражения и замечания по содержанию закона.

Возможность использования права вето высшим должностным лицом сравнивается некоторыми авторами с тормозами у машины, при этом сам законодательный процесс рассматривается в данном случае как некоторый механизм, машина, мотор, набравший ход.[55] В этой связи уместно говорить о том, что высшее должностное лицо работает фактически как одна из палат законодательного (представительного) органа. На наш взгляд, важно, чтобы право вето из исключительно политического события превратилось в рабочий момент законодательного процесса. Вместе с тем, использование права вето высшим должностным лицом свидетельствует о том, что в законодательном процессе произошел некий сбой.

Для того чтобы снизить процент возвращенных в законодательный (представительный) орган законопроектов, на наш взгляд, необходимо чтобы:

1. Высшее должностное лицо в субъекте Российской Федерации являлось не критиком законодательных инициатив, а главным разработчиком и инициатором законодательной деятельности. Его деятельность в данном случае должна быть направлена не на то, чтобы затормозить неугодную ему деятельность депутатов и иных участников законодательного процесса, а на то, чтобы провести через законодательный (представительный) орган собственные законодательные инициативы.

2. С другой стороны законодательный (представительный) орган субъекта Федерации должен обратить внимание на необходимость снижения брака в процессе разработки и принятия законов, в том числе технического. Процент брака может быть существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов (комиссий), палат законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, сотрудничества, взаимоуважения и взаимопомощи правовых служб участников законодательного процесса, широкого привлечения специалистов, а также некоторых иных мер.

3. Из практики законодательной деятельности необходимо также максимально исключить политический брак. К большому сожалению, особенно в период выборов и иных политических действий, не достигается согласие основных политических сил.

Возможны и иные рецепты для оздоровления законодательной деятельности. В этом плане следует максимально учитывать мнение как участников законодательного процесса, наделенных такими полномочиями по закону, так и иных лиц, влияющих на законодательный процесс.

Для преодоления отлагательного вето высшего должностного лица субъекта Российской Федерации требуется квалифицированное большинство голосов депутатов законодательного (представительного) органа (например, в Ивановской, Свердловской и Ярославской областях).

В качестве сравнения в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта Российской Федерации указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.

В последнее время в юридической литературе высказывается мнение о том, что на стадии подписания возможно возвращение высшим должностным лицом законов без рассмотрения в законодательный орган. Такое право видит за Президентом Российской Федерации его полномочный представитель в Государственной Думе Федерального Собрания А.А. Котенков[56]. В доказательство своей позиции А.А. Котенков пишет о том, что это право Президента Российской Федерации подтверждено постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». В этом постановлении идет речь о толковании понятия «принятый федеральный закон».

Так, абзац 6 пункта 4 и абзац 4 пункта 5 устанавливающей части названного постановления Конституционного Суда Российской Федерации гласят, что «Президент Российской Федерации в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 статьи 80) обязан принимать необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией Российской Федерации срока направления принятого федерального закона главе государства.

… Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент Российской Федерации может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нару-

шения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса…».[57]

Таким образом, Конституционный Суд РФ установил, что принятым федеральным законом может считаться только тот, который принят с соблюдением установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, либо не допущено нарушений, которые ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона.

Помимо сказанного, в соответствии с абзацем 2 пункта 3 постановляющей части упомянутого постановления Конституционного Суда Российской Федерации «не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур»[58].

Думается, что данное правило может в полной мере быть распространено и на законодательный процесс, осуществляемый в субъекте Федерации. В частности, соответствующие положения могут быть включены в проект закона Ярославской области «О нормативных правовых актах Ярославской области».

После подписания закону присваиваются необходимые реквизиты: номер и дата. Определенные трудности и разночтения существуют в определении даты закона в Ярославской области. К сожалению, определение даты закона сегодня рассматривается как предмет политической конкуренции[59]. Так, в приложениях к Закону Ярославской области «О государственном бюджете Ярославской области на 1999 год» указанный закон упоминается со следующими реквизитами «от 23.02.99 № 3-з».[60] В принятом позже Государственной Думой Ярославской области Законе Ярославской области «О внесении изменения в Закон Ярославской области «О государственном бюджете Ярославской области на 1999 год» соответствующий закон определяется как «от 4 марта 1999 года № 3-з».

Вся разница заключается в том, что 23 февраля закон о государственном бюджете Ярославской области на 1999 год был принят Думой области, а 4 марта – подписан Губернатором. На наш взгляд, реквизитами закона субъекта Российской Федерации следует считать его номер и дату подписания высшим должностным лицом соответствующего субъекта Российской Федерации, т.к. только после этого, а также официального опубликования закон приобретает юридическую силу, что подтверждается и постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.[61]