Формальные и неформальные институты в государственном управлении. Эффект колеи

Термин «институт» происходит от латинского слова institutum — установление, учреждение, обычай».

Д. Норт, известный американский экономист,определяет институты как правила и механизмы, обеспечивающие их выполнение, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между людьми. Институты создают структуру побудительных мотивов социального вза­имодействия как в экономике и политике, так и в других сферах об­щественной жизни². В соответствии с этим определением институты отделяются от организаций, поскольку последние представляют собой социальные формы, в которых часто закрепляются и реализуются те или иные институты. Организации, являющиеся продуктом деятель­ности институтов, обособляются от них, поскольку последние опреде­ляют правила их «поведения», как и всех других социальных субъектов.

Например, если человек никогда не посещал церковь или бир­жу, он тем не менее понимает, для чего созданы эти институты и как люди действуют при включении в работу этих институтов. Институ­ты формируют соответствующие предпочтения: они позволяют про­гнозировать деятельность, гарантируют регулярность и стабильность, обеспечивают интеграцию.

Неизбежно претерпевая те или иные изменения в процессе исто­рического движения общества, институты поддерживают стабиль­ность социальных отношений, поэтому важно подчеркнуть, что институт — стабильное социальное явление.

К формальным институтам относятся нормы, регла­ментирующие различные виды социального взаимодействия и выража­ющиеся в законах, соглашениях, правилах, уставах. К неформальным институтам относятся нормы, источниками которых выступают тради­ции, обычаи, привычные стандарты поведения, моральные ценности.

Создание сильных институтов связано не с властно-силовыми ресурсами инициаторов преобразований, а с эффектив­ным институциональным проектированием, ориентированным на ак­туальные социальные потребности и интересы.

Институт обладает свойством «возрастающей отдачи», т.е. при прочих равных условиях, он тем устойчивее и эффективнее, чем доль­ше существует и чем больше людей действует в рамках этого институ­та. Необходимо отметить, что возможны некие разрывы или «пустоты в институциональном пространстве, т.е. отсутствие формальных или неформальных норм, регулирующих какие-либо отношения, но такое положение недолговечно, особенно для неформальных институтов. Например, отсутствие в переходной российской экономике не­которых формальных правовых норм, регулирующих новые рыночные отношения, восполняется неформальными нормами — в основном теми, которые берут начало в культуре и историческом опыте россий­ского общества. Чтобы закон стал «сильным институтом», государство должно знать содержание интересов акторов, затрагиваемых данным законном, и стремиться выработать при необходимости компромисс­ный механизм их регулирования.

Из статьи Купряшина

Новые институты, как правило, не замещают полностью старые, поэтому существует слоевой комплекс институтов, базирующихся на соперничающих нормативных и организационных принципах и ценностях. Успешная трансформация возможна в такой политико-административной среде, когда институты дополняют друг друга и образуют непрерывное институциональное пространство. Данное свойство называется конгруэнтностью институтов. Конгруэнтность институтов поддерживает единство и устойчивость институциональной системы в целом. Проблема конгруэнтности особенно актуальна при создании новых институтов: приживаются лишь те новые нормы, которые не отторгаются старыми [Roland 2004: 113].

Из статьи А.Н. Олейника

«Эффект колеи» - можно рассматривать в контексте тории идеологии и ментальных моделей; согласно ей, изменения институтов затруднены по причине их укорененности в идеологии, то есть из прошлого. Укорененность в прошлом ограничивает круг вещей, которые можно сделать в настоящем à способствует продолжению этой модели.

+

Ю. Пивоваров и О. Гаман-Голутвина говорят более подробно об “эффекте колеи” в исторической эволюции российских политических институтов. Первый подчеркивает преемственность принципов, согласно которым действуют органы, воплощающие верховную власть [Пивоваров, 2006б , c. 21], а вторая соглашается с тезисом о том, что политические системы Великого княжества Московского, Российской империи и Советского Союза образуют своебразный континуум, для которых характерны такие черты, как политико-центричность, всеобщность обязанностей граждан перед государством и производность социальной стратификации от обязанностей [Гаман-Голутвина, 2006, c. 227].

Мысль о присутствии “эффекта колеи” в российской истории не чужда и западным ученым. Так, Р. Хилли отмечает особую роль чиновничества на протяжении всей российской истории [Hellie, 2005]. Он, в частности, обсуждает в ней три периода – три революции служилого класса, которые выделяются по критерию изменений в техниках обеспечения верховной властью лояльности своих наместников и представителей. По его мнению, власть превратилась в отмычку для решения всех проблем в России, вытеснив все остальные варианты, чем, собственно, и проявляется “эффект колеи”.

С. Хедлунд сосредоточивает внимание на другом проявлении “эффекта колеи”: на “затянувшемся несоблюдении принципа верховенства закона” [Hedlund, 2005, p. 25]. Неспособность ограничить свободу действий правителя правовыми рамками, характерная для верховной власти, отличала и старый московский порядок, и советскую систему. Примечательно, что некоторые исследователи включают в континуум и постсоветский период, тогда как другие предпочитают этого не делать.

Единого мнения относительно объяснения “эффекта колеи” в научной литературе нет. Чем больше людей используют для координации своих действий тот или иной институт, тем больше стимулов поступить также у тех, кто пока еще не определились.