Партнерство государства и НКО в реализации социальной политики

Деятельность НКО как поставщиков благ населению пер­воначально развивалась в самостоятельном русле, однако евро­пейские государства и США вскоре обратили внимание на рост масштабов «третьего сектора» и выгоды, которые они могли из­влечь из координированного взаимодействия с НКО. Признание НКО в качестве важного партнера, которому можно доверить выполнение некоторых традиционно закрепляемых за государс­твом социальных функций, отвечало главному требованию к го­сударственной социальной политике - расширению социальных программ при одновременном сокращении издержек и нагрузки на само государство как главного агента социальной политики. Это также отвечало и требованиям обеспечения большей демок­ратичности в управленческом процессе, поскольку НКО стали привлекаться в государствах Европы и США к процессу управ­ления обществом. В Великобритании анализ выгод от сотрудни­чества с НКО привел к принятию закона, обязывающего органы местного самоуправления сотрудничать с НКО в деле реализа­ции возложенных на них социальных функций полноправного актора социальной политики. Сдвиг в понимании такой роли НКО на Западе происходил по мере профессионализации «тР^е~ тьего сектора», расширения масштаба его присутствия в соци­альной сфере как поставщика общественных благ и увеличен** симпатий населения к его деятельности. Западные государства всеобщего благосостояния отреагировали на появляющуюся возможность расширения своих рамок, особенно с учетом кри­зисных процессов в обществе.

Рассматривая НКО через призму производства и предо­ставления услуг и благ в области социальной политики, западные исследователи выделяют три аспекта деятельности НКО:

- со-управление (co-governance), когда «третий сектор» участвует в планировании и разработке схем предоставления об­щественных благ;

- со-менеджмент (co-management) раскрывает модель, ког­да «третий сектор» участвует в производстве общественных благ совместно с государством;

- со-производство (co-production) описывает ситуацию, когда сами граждане в той или иной мере производят часть обще­ственных благ для себя.

При всей убедительности эта схема вызвала определенные разногласия среди исследователей. А.А. Демидов предлагает об­зор подходов к оценке изменения роли НКО в осуществлении социальной политики.

1. В условиях падения электоральной активности на выбо­рах и снижения доверия правительствам государственные инс­титуты оказываются под угрозой потери способности придавать своим решениям легитимный характер. Расширение участия населения в решении прежде всего местных проблем видится как средство преодоления дефицита легитимности.

Важно, что традиционные формы политического участия, начиная от возможности работы в представительных институтах и заканчивая письмами местным чиновникам, более не рассмат­риваются как разрешающие проблему нехватки легитимности в полной мере, так как они относятся к индивидуальным формам Участия рядовых граждан и не затрагивают процесс реализации Политики, пусть даже и претерпевающий некоторые изменения под воздействием активности населения. Под расширением учас­тия в управлении все больше и больше понимают вовлечение и Взаимодействие с ассоциациями граждан, что локализует управ­ление в сфере коллективного действия. Участие НКО в переговорном процессе по основным проблемам реализуемой политики как раз представляет собой пример вовлечения представителей Устного сообщества. НКО, создаваемые гражданами на местном уровне, становятся каналами участия населения в политически процессе, причем не только на «входе», но и на «выходе». Будучи уже не просто группами интересов, осуществляющими попытки оказать влияние на формирование политической повестки дня, НКО в силу своей профессиональной ориентации на производство и предоставление общественных благ и услуг автоматически оказываются лучшими партнерами для государства в деле реализации разрабатываемых и принимаемых программ решения общественных проблем.

Однако существует другая точка зрения. В соответствии с ней форма, которую принимает современное управление в поли­тических сетях, не гарантирует повышение уровня демократич­ности, а скорее наоборот - становится препятствием. Кроме того, далеко не просто найти критерии, по которым можно оценить демократичность идущего в сетях процесса.

«Традиционное представительное управление, - отмечает Демидов, - выигрывает с точки зрения легитимности, потому что оно основывается на системе общепризнанных правил и процедур, таких, например, как выборы. Политические сети формируются в большинстве своем стихийно. Значимость формально установ­ленных норм и правил в политических сетях существенно ниже, поскольку взаимодействие часто осуществляется без всякого формального закрепления. Если обратиться к практике включе­ния НКО в политические сети, то чаще всего можно наблюдать превалирование неформальных контактов, процедур и практик взаимодействия с государственными институтами, что делает по­добную сетевую кооперацию лишенной всякой легитимности и на "входе", и на "выходе"».

Привлечение НКО к процессу обсуждения и принятия решений по общественным проблемам не получает такой под­держки и одобрения граждан, как акты и решения, принимаемые законодательными ассамблеями. Более того, включение НКО в политический процесс часто инициируется отдельными полити­ками или чиновниками, что не исключает присутствие и влияние частных интересов последних.

2. Особого внимания заслуживает проблема ответственности в сетях. Сети представляют собой совокупность равных акторов, пусть и обладающих различными ресурсами, но уравновешивающими друг друга как раз в силу различной степени обеспеченности ресурсами. Здесь можно выявить ряд серьезных проблем.

Особенностью сетей является то, что в них отсутствует цен­тральный актор, который брал бы на себя ответственность в слу­чае проведения политики, не соответствующей ожиданиям граж­дан. Поиск взаимоприемлемых позиций в процессе переговоров и определение среди всех акторов ответственных за определенный компонент разработанной комплексной программы лишает сеть наличия актора, способного взять на себя полную ответственность в случае провала предложенного варианта решения проблем. Скорее всего вся ответственность будет возложена гражданами на государственные институты в силу функционирования системы контроля над правительствами. Деятельность же НКО свободна от всякого контроля со стороны граждан, за исключением внут­реннего. Кроме того, некоторые исследователи придерживаются точки зрения, что одной из стратегий, которой следуют участники сетей, является поддержание неопределенности в вопросах от­ветственности, поскольку подобная ситуация открывает большое поле не только для маневра, но и для злоупотреблений.

С другой стороны, возникает вопрос об ответственности НКО в деле реализации политических решений, например соци­альных программ. Происходящее в сетях распределение функций чаще всего означает возложение на НКО задач, выполнение ко­торых ранее брало на себя государство. Когда государство пере­дает часть своих социальных функций НКО в силу их большей профессиональности, компетентности и близости к потребителю, всегда интересны критерии, по которым оно выбирает те или иные НКО, и способы, контролирующие эффективность выполнения НКО возлагаемых на них задач. Предлагаемые здесь варианты формализации взаимодействия государства и НКО, предпола­гающие прописывание и механизмов контроля их деятельности, наталкиваются на протесты самих НКО. Подобное углубление отношений с государством несомненно является шагом к подчинению НКО и потере ими своей независимости. Последнее особенно важно для НКО с точки зрения своего имиджа как не­зависимых акторов в глазах граждан. Однако обратная ситуация Сохранения в большей степени неформальных договоренностей с НКО противоречит практике функционирования государств передающего не только часть своих функций, но и их финансов₀' обеспечение и желающего проконтролировать использование этих средств. Способом разрешения сложившегося противоречия видится наличие большого доверия и взаимности в работе между государством и НКО, отчего, собственно, и зависит эффективность подобных партнерств.

Еще одной проблемой является возможность превалирования узких интересов над общими. Легко предположить, что акторы взаимодействующие в сети, будут стараться удовлетворить свои индивидуальные или узкоколлективные интересы (если речь идет об НКО, например, инвалидов). НКО и представляемые ими инте­ресы являются частными по сравнению с тем публичным интере­сом, который в своем лице представляет правительство. Сети всегда страдают так называемой секторальной ограниченностью, посколь­ку в своем функционировании охватывают отдельные сектора или кластеры общественных проблем, оставляя другие без должного внимания. Для сферы социальной политики такая ограниченность может стать причиной недооценки многих острых социальных проблем. Не исключается тот факт, что серьезные проблемы в той же социальной сфере могут вообще не находиться в центре взаимо­действия в сетях. Налицо опасность исключения важных вопросов из сферы внимания акторов и неравномерного распределения того синергетического эффекта, который возникает от взаимодействия государственных и негосударственных институтов.

3. Возникновение политических сетей, как отмечается в литературе по управлению НКО, способствует повышению уровня легитимности на «выходе» принимаемых решений в области социальной политики, что может быть противопоставлено паде­нию уровня доверия правительству на «входе»⁶⁴. Легитимность на «входе» подразумевает соответствие принимаемых решений воле граждан, выражаемой ими как избирателями. Легитимность на «выходе» означает прежде всего, что принятое политико-управленческое решение является максимально адекватным с точки зрения содержания проблем граждан и обладает большей способностью разрешения этих проблем. Как было отмечено выше, уравление, осуществляемое в политических сетях, обладает большей легитимностью на «выходе», чем на «входе», и способствует этому как раз привлечение НКО в качестве партнеров. Таким образом, эффективность разрабатываемой политики с привлечением НКО возрастает во много раз.