Государственное регулирование процессов формирования и развития муниципальной собственности

Государство в нашей стране выступает в качестве первоисточ­ника формирования муниципальной собственности. Не существовавшая ранее в Рос­сийской Федерации муниципальная собствен­ность возникла на базе государственной собственности. Государ­ство и сегодня продолжает активно воздействовать на хозяйствен­но-имущественный комплекс муниципальных образований.

В этой связи решение проблемы создания эффективной систе­мы управления муниципальной собственностью предполагает объе­динение усилий государства и муниципалитетов.

Формирование эффективной муниципальной собственности предполагает активное участие в этом процессе государственных структур.

Государство участвует в формировании муници­пальной собственности по трем основным направлениям:

1) правовое оформление права муниципальной собственности;

2) передача имущества в собственность муниципальных образо­ваний;

3) межбюджетные отношения.

Формирование муниципальной собственности в нашей стране началось до принятия 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Феде­рации Она подтвердила право местного самоуправления владеть, пользоваться, распоряжаться (ст. 130) и управлять (ст. 132) му­ниципальной собственностью, а федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и «О финансовых основах мес­тного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. четко определили правовые, экономические и финансо­вые гарантии местного самоуправления в соответствии с положе­ниями Конституции РФ. Данные нормативные правовые акты фактически завершили процесс правового оформления отноше­ний муниципальной собственности в нашей стране и положили начало разграничению муниципальной собственности между му­ниципальными образованиями различных типов.

Непосредственное влияние на современное состояние муници­пальной собственности в Российской Федерации оказали процес­сы приватизации и муниципализации.

Результатом первого этапа приватизации муниципального иму­щества (1991-1995 гг.) явилось сокращение числа объектов, спо­собных приносить муниципалитетам стабильный доход. Большин­ство потенциально прибыльных муниципальных предприятий
ушло в частный сектор, что привело к потере их основной доходообразующей ценности для местного самоуправления. Например, в г. Ростове-на-Дону только за период с 1992 по 1994 г. было приватизировано 438 муниципальных предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, автотранспорта и строительства. Сегодня эти предприятия платят налоги, следовательно, в определенной мере продолжают финансировать местный бюджет. Однако в совокупности эти поступления значительно меньше того дохода, который мог бы быть получен муниципальными образованиями, если бы некоторые из этих предприятии остались в муниципальной собственности. Таким образом, для органов местного самоуправления приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Этот обмен позволил муниципалитетам решить ряд текущих вопросов, но лишил их стабильного канала поступлений в муниципальную казну.

Процесс муниципализации имущества ранее приватизированных предприятий, напротив, сопровождался передачей на баланс местных властей убыточных объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, что послужило причиной существенного увеличения их текущих расходов.

В условиях острейшего экономического кризиса начала 1990-х гг. XX в. многие приватизированные предприятия в целях снижения себестоимости своей продукции и повышения ее конку­рентоспособности пошли по пути отказа от подведомственных им
объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. На основании Указа Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 и постановления Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235 большая часть этих объектов была передана в собствен­ность муниципальных образований. Масштабы муниципализации ведомственного имущественного фонда были огромны. Только за 1993—1997 гг. в целом по России было передано в муниципаль­ную собственность: жилого фонда — около 80 % , яслей и детских садов - 76 %, медицинских учреждений - 82 %, спортивных сооружений — 84 %, лагерей для летнего отдыха детей — 75 %, санаториев — 70 %, профилакториев — 60 %. Учитывая преиму­щественно затратный характер данных объектов, наметился ярко выраженный дисбаланс между собственными доходными источ­никами муниципалитетов и их расходными полномочиями.

Как показывает зарубежный опыт, проблема передачи в муни­ципальную собственность непроизводственных объектов привати­зируемых предприятий может быть решена в цивилизованных формах путем совместного содержания и эксплуатации соответ­ствующих объектов.

Для обеспечения нормального функционирования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения между приватизированным предприятием и органами местного само­управления на добровольной основе может быть заключен дого­вор о совместном пользовании и финансировании этих объектов. Механизм совместного управления данными объектами может вы­глядеть следующим образом. Приватизируемые предприятия, го­сударственные структуры и местные власти создают совместные акционерные общества социально-культурного и коммунально-бытового профиля. Подобные компании холдингового типа весь­ма распространены на Западе. Под эгидой собственников-учреди­телей (в данном случае промышленных предприятий, местных властей и государства) объединяются фонды предприятия с иму­ществом более мелких собственников, являющихся дочерними фирмами. Применение такого подхода к управлению объектами социальной направленности опирается на прочную финансовую базу и постепенно вводит данную сферу экономики в систему ры­ночных отношений.

Не менее эффективным может быть и механизм передачи госу­дарственной собственности в собственность муниципальных обра­зований. Сегодня на местный уровень государство передает в основном убыточные объекты. Это только усугубляет финансовую зависимость органов местного самоуправления от государствен­ных структур. Между тем конституционный принцип автономии местного самоуправления предполагает максимальное развитие экономической самостоятельности муниципальных образований.

Государство может помочь в этом органам местного само­управления путем передачи в их собственность перспективных с экономической точки зрения хозяйственных объектов.

Безусловно, данную проблему нельзя разрешить простым изъя­тием из государственной собственности и передачей в муници­пальную части экономически ценных для региона объектов и пре­успевающих государственных предприятий. Это может существенно опустошить региональные бюджеты, за счет средств которых по­крывает свой бюджетный дефицит большинство муниципальных образований Российской Федерации.

Выход из сложившейся ситуации видится в применении «ком­пенсационной» схемы, т. е. сравнительного подхода к определе­нию ценности того или иного предприятия (или любого другого объекта собственности) в масштабах всего региона и конкретного муниципального образования, в пределах которого оно функцио­нирует. Если окажется, что годовой доход этого предприятия соизмерим с объемами финансовой помощи, оказываемой данно­му муниципальному образованию из регионального бюджета, то имеет смысл передать данное предприятие в муниципальную соб­ственность, а на сумму приносимого им дохода уменьшить объе­мы средств, поступающих в местный бюджет по каналам бюджет­ного регулирования.

В результате подобной передачи регион существенных потерь не понесет, а муниципальное образование получит значительную выгоду.

Во-первых, возрастает доля собственных доходов муниципаль­ного образования, а следовательно, сокращается степень его эко­номической зависимости от органов государственной власти субъек­та РФ.

Во-вторых, существенно сокращаются объемы встречных фи­нансовых потоков, а значит, уменьшаются потери местного бюд­жета, вызванные факторами инфляционного характера.

В-третьих, нейтрализуются иждивенческие настроения неко­торых руководителей органов местного самоуправления, нередко возникающие на этапе формирования местного бюджета.

В-четвертых, органы местного самоуправления получают в свое распоряжение реально действующее, конкурентоспособное пред­приятие, коллектив которого уже имеет опыт работы в рыноч­ных условиях. Деятельность этого предприятия может послужить своеобразным импульсом, отправной точкой в деле укрепления финансово-хозяйственной самостоятельности органов местного самоуправления, а опыт работы его управленческого персонала может оказаться весьма полезным при создании местными органа­ми власти новых хозяйственных структур или при модернизации действующих малорентабельных муниципальных предприятий.

Данный механизм приобретает дополнительную актуальность на современном этапе муниципальной реформы. Федеральный за­кон № 131-ФЗ, пре­дусматривающий формирование на территории нашей страны дву­хуровневой системы местного самоуправления, открывает новую страницу в истории перераспределения собственности в Российс­кой Федерации. На основании ч.7 ст.85 указанного закона Прави­тельство РФ должно утвердить порядок пере­распределения имущества между Российской Федерацией, субъек­тами РФ, муниципальными образованиями, а также порядок раз­граничения имущества, находящегося в муниципальной собствен­ности, между муниципальными районами, поселениями, городски­ми округами. В соответствии с установленным порядком федераль­ные органы государственной власти и орга­ны государственной власти субъектов РФ должны обеспечить безвозмездную передачу в муниципальную соб­ственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, находившегося в феде­ральной собственности и собственности субъектов РФ. С другой стороны, органы местного самоуправления должны обеспечить безвозмездную передачу в федеральную соб­ственность и собственность субъектов РФ имущества, находивше­гося до 8 октября 2003 г. в муниципальной собственности, пред­назначенного для осуществления полномочий федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Представляется, что в сложившейся ситуации предложенный «компенсационный» подход перераспределения собственности мо­жет оказаться достаточно результативным.

Важное значение с точки зрения укрепления муниципальной собственности имеет и совершенствование финансово-налоговой системы муниципальных образований. В этом вопросе органам государствен­ной власти, прежде всего, необходимо:

1) пересмотреть действующую систему местного налогообложе­ния в направлении расширения уровня собственных доходов муниципальных образований;

2) разработать и внедрить в практику внутрирегиональных меж­бюджетных отношений эффективные, научно обоснованные методики (единые подходы) бюджетного выравнивания му­ниципальных образований, применимые как на городском (районном), так и на поселенческом уровне местного само­управления.

До 1 января 2005 г. к категории местных налогов и сборов Налоговый кодекс РФ относил пять обязательных платежей: зе­мельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензи­онные сборы.

В результате муниципальной реформы система финансового обеспечения органов местного самоуправления подвергается определенной трансформации. В связи с перераспределением пол­номочий между различными уровнями власти в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ в конце 2004 г. был внесен ряд серьез­ных изменений. В соответствии с ними основная ставка в укреп­лении финансово-экономической базы местного самоуправления делается не на радикальное укрепление системы местных нало­гов, а на постоянное закрепление за местными бюджетами опре­деленных долей отчислений от федеральных и региональных на­логов.

К категории местных налогов в новой редакции Налогового кодекса РФ отнесено всего два обязательных платежа: земельный налог и налог на имущество физических лиц. В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс, в городских ок­ругах и поселениях эти налоги взимаются в полном объеме, в районах - только на межселенных территориях.

Кроме того, за местными бюджетами закрепляются определен­ные доли отчислений от федеральных налогов и сборов, напри­мер, от налога на доходы физических лиц (в городских округах остается 30 %, в и муниципальных районах - 20 %, в поселениях 10 %) или от единого сельскохозяйственного налога (в городском округе - 60 %, в районе и поселении - по 30 %). Помимо этого, в бюджеты городских округов и муниципальных районов будут за­числяться отчисления от единого налога на вмененный доход. В бюджеты этих муниципальных образований также будут посту­пать отдельные виды государственной пошлины.

Однако вероятнее всего, что даже после подобной «реструкту­ризации» местных налогов во многих муниципальных образова­ниях России все же сохранится высокая потребность в дополни­тельных источниках финансирования. В этом случае важно по­мнить, что помимо местных налогов в бюджетах территорий се­рьезную роль могут играть различного рода неналоговые доходы: от использования, аренды и приватизации муниципальной соб­ственности (включая землю); от покупки органами местного са­моуправления государственных и негосударственных ценных бу­маг, акций и облигаций; от выпуска муниципальных займов; от кредитных договоров, заключенных между местными органами власти и предприятиями и организациями (в виде процентов по предоставленным кредитам); от всевозможных штрафов и добро­вольных взносов предприятий и населения и т.д. Эти доходы находятся в прямой зависимости от степени развитости муници­пального предпринимательства, и потому имеют закономерную тенденцию к возрастанию по мере адаптации местных органов власти к системе рыночных отношений.

Большое внимание в рамках проводимой муниципальной ре­формы уделяется проблемам бюджетного выравнивания муници­пальных образований всех уровней - городских округов, муни­ципальных районов, городских, сельских поселений. Федеральный закон № 131-ФЗ предусмат­ривает, что выравнивание уровня бюджетной обеспеченности по­селений осуществляется путем предоставления дотаций из обра­зуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. Выравнивание уровня бюджет­ной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городс­ких округов).

Распределение дотаций из региональных и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований должно осу­ществляться в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта Федерации. Это означает, что разработка подобных ме­тодик целиком возлагается на плечи органов государственной власти субъектов РФ. Представляется, что для применения уни­фицированного подхода к процессу бюджетного выравнивания внутри субъектов Федерации Министерством финансов РФ долж­ны быть разработаны и направлены в регионы единые научно обоснованные методические рекомендации по формированию и ис­пользованию средств фондов финансовой поддержки муниципаль­ных образований как районного, так и поселенческого типа.