Основные модели структуры управления городским пассажирским транспортом, их примеры

Известны 3 основных метода организации функционирования ГПОТ: госсектор; полная дерегуляция и контролируемая конкуренция.

Первый существовал в Стране Советов. Отсутствие альтернативы вида транспорта порождало большие затраты на перевозки и невысокое их качество.

Недостатки 2-ого метода особенно видны в таксомоторной деятельности. Отмена лицензирования на перевозки такси привела к краху государственных крупных предприятий и резкому увеличению количества частных фирм, многие из которых организовали диспетчерские и нанимают на работу водителей с личными автомобилями. Дробление данного сектора перевозок на множество в основном небольших и «нелегальных» фирм и пробелы в административном управлении не только чрезмерно повышают суммарные (для всего города) холостой пробег, затраты на ведение бизнеса, время обслуживания, но и увеличивают загруженность улиц, количество ДТП, экологические последствия и другие негативные эффекты.

Невозможность саморегулирования транспортного рынка ярко выражена в деятельности такси г. Северодвинска. Из-за обилия перевозчиков цена услуги не коррелируется с ценой на топливо, почти не меняясь с ростом инфляции. Высокие цены на содержание диспетчерской, в т.ч. на рекламу, приводят к снижению качества перевозок. «Экономия» на топливе, медицинском осмотре, техническом обслуживании, пренебрежение стандартами допуска к профессии повышают риск пассажира попасть в аварию и не получить вовремя услугу.

На сомнительность применения понятия конкуренции в транспортной отрасли указывает, например, Ю.М. Коссой. Организация дублирующих маршрутов на базе единой системы не имеет смысла. Конкуренция параллельно действующих систем при перевозке по одному и тому же маршруту в городском электрическом транспорте невозможна, а в автобусных перевозках без централизованного контроля и управления борьба перевозчиков за пассажира с помощью снижения стоимости оплаты проезда или повышения качества услуги подменяется борьбой между ними за счет упрощенчества, нарушений технологии и взаимной дезорганизации процесса. Не могут конкурировать между собой и разные городские маршруты, т.к. каждый из них является уникальным из-за различий в протяженности маршрута, объеме пассажиропотока, сменяемости пассажиров в пути, количестве пассажиров, имеющих право на меры дополнительной социальной поддержки и других факторов.

Государственным и муниципальным предприятиям все сложнее выдерживать конкуренцию с частными. Но экономия на поддержке транспортного бизнеса оборачивается существенной потерей налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. Из-за разницы в системах применяемого налогообложения и практикуемой значительной доли теневой заработной платы у частных предприятий налоговые отчисления оказываются меньшими в разы.

Городскому электрическому транспорту невозможно конкурировать с частным автомобильным транспортом из-за необходимости содержания транспортной инфраструктуры (депо, контактные сети, тяговые подстанции, рельсовые пути и др.). Отсутствует Федеральный закон, регулирующий порядок проведения конкурсов на городские маршруты, количество и качество транспортных средств, качество обслуживания пассажиров и другие аспекты функционирования ГПОТ. Частные операторы рынка в условиях отсутствия этого архиважного закона на своих нередко «гнилых ведрах с гайками» обгоняют социальные автобусы, трамваи и троллейбусы и отбирают платежеспособных пассажиров, а антимонопольная служба не дает призвать к порядку зарвавшихся перевозчиков с помощью региональных и местных нормативно-правовых актов.

Сначала политика поддержки частного оператора рынка привела к росту убытков муниципальных и государственных предприятий, а затем к «гонкам» на дорогах частных перевозчиков. В г. Архангельске улицы заполнены автобусами средней, малой вместимости и сомнительного технического состояния вопреки научно-обоснованным потребностям в транспортных услугах. В Северодвинске нелегальные «газели» вытеснили с рынка угрозами и поджогами. В Санкт-Петербурге с 2012 г. участились случаи блокирования выезда и обстрела социальных автобусов (камни, травматика, пневматика), одной из причин которых называют найм на работу водителей из северокавказского региона и среднеазиатских республик и связанные с этим конфликты на этнической почве.

В Санкт-Петербурге при закупке автобусов перевозчиками, выигравшими конкурс, появился излишек ПС, не используемый на маршрутах регулярного транспорта общего пользования. Конкурсные ограничения на количество и срок службы транспортных средств приводят к выдавливанию с рынка мелких перевозчиков, которые раньше действовали по договорам субподряда на маршрутах компаний-победителей конкурса. У малого бизнеса нет возможность открыть новые маршруты или увеличить объемы транспортной работы на существующих маршрутах, что приводит к нелегальному захвату ими рейсов и целых маршрутов и ухудшает состояние отрасли пассажирских перевозок. Решение этой проблемы затрудняется из-за отсутствия соответствующего федерального законодательства и достаточного количества работников контролирующих органов, полномочных привлекать к административной ответственности нелегальных перевозчиков.

По имеющемуся законодательству область полномочий федеральных органов власти – выработка государственной политики и лицензирование перевозок, региональных – назначение транспортных тарифов, а муниципальных – организация маршрутов и их распределение между перевозчиками. Несогласованность муниципальных и региональных властей приводит к неэффективной организации пассажирских перевозок. Отсутствие единой системы управления и, в частности, промежуточной ступени, играющей роль организатора и контролера перевозчиков на муниципальном уровне, приводит к повышенной загрузке транспортной сети, неэффективной работе ПС, что в целом неблагоприятно влияет на качество обслуживания пассажиров.

В нормативных актах поверхностно закреплен выбор маршрутов с предоставлением и без предоставления льгот определенным категориям граждан. Например, в г. Северодвинске, в обход конкурса, перевозчик ЮКАС осуществляет под видом заказных перевозки к торговому центру «Южный». Тем самым нарушается принцип равнодоступности услуги для всех категорий пассажиров и право равенства начальных условий для ведения бизнеса для всех категорий участников транспортного сектора.

Существующее федеральное законодательство не может полноценно защитить перевозчиков от недобросовестной конкуренции, безосновательных вмешательств со стороны исполнительных органов власти, что влечет снижение качества транспортных услуг, в т.ч. безопасности пассажиров. Конкуренты устраивают «гонки» за пассажира, что является одной из основных причин удручающей статистики по ДТП и отнимает часть выручки у добросовестных участников рынка.

М.Е. Корягин перенес на ГПОТ известную из экономической теории классификацию систем управления: административная система, свободный рынок и смешанный рынок. Там же он называет виды соответствующих этим системам управления основных моделей структуры управления ГПОТ:

1) регулируемая конкуренция (агент-муниципалитет);

2) минимальное регулирование, она является развитием модели свободного рынка (агенты-перевозчики);

3) обслуживание муниципальными и частными операторами (смешанная модель – муниципалитет и перевозчики).

Применяя первую модель, муниципалитет определяет правила работы перевозчикам, которые не могут существенно влиять на перевозочный процесс. Жители принимают простые решения по перемещению, например, по посадке в первое подошедшее к ОП транспортное средство, следующее к нужному пункту назначения. Задача сводится к минимизации потерь муниципального образования.

Вторая модель не дает населению возможности выбора другого способа перемещения, кроме ГПОТ, поскольку невысок уровень его жизни. Но и доходы бюджетов таких городов слишком низки, чтобы выделить добавочные ресурсы на управление транспортной системой. Поэтому рынок ГПОТ отдается частным перевозчикам, каждый из которых старается извлечь максимальную прибыль.

В третьей модели целесообразнее перевозчиков разделить на неформальных и формальных. К последним следует отнести не только муниципальных операторов, но и частных, работающих по фиксированному графику и тарифу. Каждый из них стремится максимизировать свою прибыль и минимизировать потери. Неформальные – сами утверждают тариф и график работы на маршруте.

Разумеется, вышеназванные модели слишком упрощенно описывают действительность, не учитывая специфику структуры населения, топологию и другие особенности конкретного города (или группы однотипных городов). Но увеличение количества используемых параметров усложняет как сбор и обработку информации, так и построение самих моделей и их последующее решение.

Ломка административно-командной системы управления экономикой и последующие преобразования в нашей стране поставили многие предприятия массового транспорта в условия, когда последние были вынуждены балансировать на грани выживания. История деградации ГПОТ хорошо прослеживается на примере Архангельской области.

Ко второй модели управления ГПОТ в г. Архангельске перешли в 2000-х годах. Лоббирование интересов частных операторов автобусов и нехватка эффективных сити-менеджеров привели к ликвидации сначала трамвайного, а затем и троллейбусного транспорта. Город заполнили «пазики», которые в погоне за прибылью «забывали» о социальной функции, начинали и заканчивали работу, когда хотели, не соблюдая интервалы движения и не считаясь с графиком рейсов. Самое негативное в деятельности большинства частных операторов перевозок заключается в наличии постоянной, не оплачиваемой дополнительно, сверхурочной работы водителей и «экономия» на их медицинском освидетельствовании, а также на техническом обслуживании автобусов. Отсюда происходят и удручающие показатели статистики Архангельской области по ДТП, и возгорания кустарно собранных газовых двигателей. В конце «нулевых» попытались возродить социальный транспорт на основе 39 автобусов большой вместимости, полученных по Федеральной целевой программе, направленной на обновление основных фондов транспортных предприятий. Смягчили ЛИАЗами проблему перевозок в часы пик, но аренда утраченной ремонтной базы чересчур дорого обходится столице региона. Только крупному бизнесу под силу содержать ремонтную базу для автобусов большой вместимости и экономить на известном из экономической теории эффекте масштаба. К тому же, в отличие от мелких агентов, убытки на малорентабельных и вовсе убыточных, но социально значимых маршрутах компенсируются прибылью на маршрутах с большим пассажиропотоком и частой сменяемостью пассажиров. Дробление рынка ГПОТ на множество мелких и средних перевозчиков привело к уменьшению вместимости ПС, что в свою очередь повлекло снижение классности водителей и их заработной платы. Жесткая подвеска наиболее распространенного типа автобусов (ПАЗ) и нарушения плавности хода способствуют росту травматизма у пассажиров. Нередко (при отсутствии выходящих) автобусы проносятся мимо остановочных пунктов, игнорируя находящихся на них пассажиров.

Первая модель действовала в Северодвинске в 90-х годах прошлого века. Парадокс ее в том, что муниципалитет как собственник муниципального предприятия стремился получить максимальную прибыль от перевозок, а как заказчик – был заинтересован в минимизации потерь городского бюджета на выполнение социальной функции в транспортном обслуживании.

Из-за накопления недовыплат бюджетов за поездки «льготников» и отсутствия компенсаций за хронически заниженный тариф монополист в сфере городских пассажирских перевозок в конце 2001 г. имел кредиторскую задолженность 130 млн рублей, изношенный ПС и стоял на пороге банкротства. К концу 2008 г. в Архангельской области оставалось лишь одно муниципальное пассажирское автотранспортное предприятие – в г. Северодвинске. Благодаря антикризисному руководству директора С.Н. Неумывако оно не только было сохранено, но и стало самым крупным в регионе, оснащенным передовым на то время оборудованием («Транснавигацией»), получив прибыль в размере около 70 млн руб.

С 1 января 2002 г. предприятие вступило в программу реструктуризации неналоговых задолженностей по договору с Пенсионным Фондом РФ по принятой Минфином неналоговой амнистии. Условием вступления в данную программу было отсутствие задолженностей по налогам, например, по НДФЛ. По каждой статье совокупного долга оплачивалось 15 % в течение 5 лет на 1 число каждого квартала аннуитетными платежами. Пока МПАТП расплачивалось по программе реструктуризации долга 15/85, оно имело возможность покупки автобусов только по схемам лизинга, которые в итоге оказывались более затратными, но не ухудшали экономические показатели. Дело в том, что в 2000-х годах автобусы ЛИАЗ‑677 и Икарусы, составляющие основу автопарка МПАТП, были сняты с производства, а капитальный ремонт кузовов ЛИАЗ на местном ОАО «ПО «Севмаш» был экономически неоправдан. Амортизационные отчисления и прибыль перестали быть внутренними источниками обновления активной части основных фондов. Первый источник по причине резкого удорожания первоначальной стоимости ПС. Например, за время нормативного срока службы ЛИАЗ, равного 10 годам (с 2001 г. по 2010 г.), она возросла в 3,5 раза. Балансовая прибыль существовала в основном на бумаге, т.к. городской и областной бюджеты обычно предусматривали компенсацию в размере всего лишь до 15 % «выпадающих» доходов.

Были и технические сложности обновления, поскольку большая часть заводов-производителей автобусов вошла в один холдинг, который длительное время не мог обеспечить серийный выпуск хорошего автобуса. Производство у конкурентов этого холдинга было весьма незначительным и почти кустарным. Привлекал внимание белорусский МАЗ, но соотношение цена/качество были не в его пользу. Сначала МПАТП покупало автобусы меньшей вместимости (чем ЛИАЗы) или бывшие в употреблении, только на такие у предприятия хватало собственных внутренних ресурсов. При этом учитывалась и логистика «подхвата» пассажиропотоков.

В 2005 г. МПАТП взяло в лизинг 20 автобусов ЛИАЗ-5256. К этому времени конструктивно этот тип автобусов был уже неплохим и можно было рассчитывать на три источника финансирования. Первый источник предполагал оплату задолженности из областного бюджета за перевозку лиц, имеющих право на меры дополнительной поддержки (63 млн руб.). Второй – включение данной суммы в Программу социально-экономического развития г. Северодвинска (тоже из областного бюджета). Третий – увеличение рентабельности в структуре тарифа на проезд. Этот лизинг был начат за счет собственных средств предприятия. Но когда пришло время выплаты очередных платежей за счет содействия муниципалитета, собственник лишил транспортников поддержки из всех трех источников.

Устанавливая тариф на перевозки ниже уровня экономической целесообразности, агентство по тарифам и ценам вынудило «последнего из могикан» исчерпать остатки резервов экономии затрат, но на оплату лизинговых платежей все равно не хватало, т.к. нужно было выплачивать долг по программе реструктуризации (выплата его закончилась в 2007 году). Был найден частный инвестор, который выкупил эти автобусы у лизингодателя и стал сдавать их МПАТП в аренду. Поскольку удалось доказать потерю актуальности амортизационных отчислений в качестве аккумулятора денежных средств (в связи с отставанием их накопления от роста стоимости автобусов на заводах-производителях), то аренду автобусов включили в тариф на проезд в 2008–2009 гг. Но на предприятии, помимо роста кредиторской задолженности, появились убытки.

Экс-директор считает, что провал лизинга 20 ЛИАЗ–5256 был связан с отсутствием в методике расчета тарифа инвестиционной составляющей и нормы прибыли на покрытие убытков при исполнении распоряжений местных органов власти (а не выпадающих доходов как раньше). Например, стремление заставить перевозчиков предоставлять бесплатный проезд по предъявлению паспорта 70-летним жителям города с оттягиванием оплаты за такие поездки должно быть оплачено транспортным операторам не только в полном объеме, но и с учетом инфляции, поскольку иначе все легальные участники рынка неминуемо окажутся банкротами или уйдут в теневой сектор рынка.

С.Н. Неумывако понимал, что обновление ПС за счет автобусов большой вместимости очень дорого для «тощего кошелька» муниципального бюджета. Поэтому был придуман следующий план развития рынка пассажирских маршрутных перевозок г. Северодвинска.

1. Работа над федеральной Программой поставки автобусов. Она началась в 2008-ом году, но 15 новых ЛИАЗов поступили только в 2010-ом году. В связи с неизбранием директора МПАТП депутатом Архангельской области и утратой преемственности участников переговоров, эти поставки сократились почти в 10 раз.

2. Внедрение частно-государственного партнерства (работало более 50 ЛИАЗов). Это аренда автобусов, купленных за деньги частных инвесторов.

3. Создание некоммерческой общественной организации – Ассоциации перевозчиков г. Северодвинска, ‑ куда они вошли бы с собственным или арендованным ПС, с побуждением всех желающих заниматься перевозками пассажиров, выполнять ремонт и техническое обслуживание автобусов, проходить медицинское освидетельствование водителей именно на базе МПАТП, в модернизацию которой были вложены значительные собственные средства предприятия. Эта база была рассчитана на стоянку и обслуживание 250 автобусов большой вместимости, такое их количество вполне обеспечивает потребности в городских, пригородных и даже межмуниципальных перевозках г. Северодвинска. С.Н. Неумывако предупреждал, что с уменьшением количества автобусов содержать базу станет невыгодно, в связи с чем произойдет снижение заработной платы и уход специалистов, утрата технологий, потеря возможности обслуживания «большого» транспортного средства. Подобное к 2009 г. уже произошло с северодвинской автоколонной 1700 и архангельскими мунципальными предприятиями. Несмотря на возрождение АПАП в 2010 г., сегодня самым распространенным автобусом в Архангельске в городских перевозках остается «пазик». В межмуниципальных перевозках автобусы большой вместимости и с хорошей амортизацией марок Volvo, Yutong и Mercedes заменяются марками ПАЗ, Ford Транзит и ГАЗ, что приводит к уходу части пассажиров к нелегальным такси и личным автомобилям.

4. Необходимо оставить МУП, на него надлежит возложить функции по организации и контролю, которые нельзя приватизировать:

– единая диспетчеризация всех перевозчиков на базе Транснавигации и выпуск ПС на линию;

– система электронных платежей;

– техническое обслуживание и ремонт;

– предрейсовый и послерейсовый медосмотр водителей.

5. Ремонтную базу МПАТП планировалось реорганизовать в станцию технического обслуживания на принципах частно-государственного партнерства в форме ОАО.

По мнению автора данной системы организации перевозок, она позволила бы сохранить управляемость ГПОТ со стороны муниципалитета, привлечь инвесторов для закупок автобусов и ремонтного оборудования с предоставлением права ведения бизнеса самостоятельно или на условиях объединения капиталов (партнерства), а также эффективно препятствовать входу на рынок неформальных перевозчиков. Таким образом, муниципальная власть в данной модели не только руководила бы, но и создавала бы условия для ведения легального бизнеса.

Очевидно, что это был план перехода к третьей модели управления. Но мэрия, привыкшая к работе с муниципальным унитарным предприятием по системе жесткого контроля при недофинансировании выполнения социальной нагрузки, не может применить ее к частным перевозчикам. В 2011‑2013 гг., несмотря на обязанность по условию конкурса перевозить пассажиров льготных категорий, частные перевозчики отказывались осуществлять такие перевозки из-за неполного и несвоевременного перечисления муниципалитетом компенсаций. При имеющейся неопределенной внешней среде существующая реальность вызывает множество парадоксов. Один из них состоит в том, что, с одной стороны, прозрачное ведение бизнеса даже при упрощенной системе налогообложения (с ЕНВД) может стать нерентабельным, и частные перевозчики перестанут работать. С другой стороны, при отсутствии оператора рынка с «белым» бизнесом «серым» перевозчикам невозможно корректно обосновать размер тарифа на проезд.

Составление вышеприведенного плана было вызвано финансовым состоянием МПАТП, которое впервые за время выхода из предбанкротного состояния получило балансовые убытки в конце 2008 года. Сумма убытков равнялась величине неоплаченной задолженности за перевозку лиц, имеющих право на меры дополнительной социальной поддержки (около 23 млн руб.). При таком финансовом результате и нарастании кредиторской задолженности предложенный план был вполне жизнеспособным вариантом цивилизованного развития рынка пассажирских перевозок в г. Северодвинске. Тем более, что монополист ГПОТ, испытывая нехватку ПС и работников, уже привлекал для выполнения своей транспортной работы сторонних перевозчиков по договорам аутсорсинга и аутстаффинга.

Во многих развитых зарубежных странах муниципальный пассажирский транспорт остался только в столицах, т.к. содержание его обходится городам крайне дорого. Хотя процесс увеличения доли частников в структуре рынка ГПОТ продолжается, как правило, очень медленно. Кроме того, решение любого вопроса из области инфраструктуры, к каким относится и развитие перевозок ГПОТ, принимается в результате обсуждения и учета мнения всех заинтересованных сторон (общественных организаций, жителей, органов власти и т.п.) путем переговоров и поиска компромиссов. Но если за рубежом опыт решения проблем функционирования и развития ГПОТ уже накоплен, то местные власти, вероятно, опасаются, что процесс может выйти из рамок управляемого русла. Например, в Вологде в начале 2014 г. водители частных автобусов отказались выходить на работу, и мэру пришлось очень постараться, чтобы урегулировать конфликт. Возможно, это опасение и оказалось среди основных причин принятия решения о сохранении МПАТП г. Северодвинска (в дальнейшем ‑ ОАО со 100 %-ным пакетом акций, принадлежащим МО). В результате неэффективного управления, спустя всего лишь через 3 года после увольнения директора-антикризисника, МПАТП (СПАТП) обанкротилось. При этом город и область потеряли огромный муниципальный комплекс имущества, крупнейшего работодателя и налогоплательщика, возможность управлять и контролировать всеми процессами транспортного обслуживания в пассажирских перевозках г. Северодвинска.

По мнению многих специалистов транспортной отрасли, элементы российских транспортных сетей ГПОТ – маршруты и виды транспорта поставщиков транспортной услуги различных организационно-правовых форм и форм собственности – в условиях наложения маршрутов отличаются избыточной взаимозаменяемостью и состязательностью в процессе перевозок. Пропускной способности ОП может не хватать для обслуживания одновременно прибывающего к ним ПС разных видов транспорта и маршрутов, что приводит к трем основным негативным последствиям: 1) часто посадка/ высадка пассажиров происходит вне карманов ОП, повышая показатели аварийности и риски дорожного травматизма пассажиров; 2) пассажиры не успевают сразу увидеть номер маршрута почти одновременно подъезжающих автобусов и заскочить в нужный; 3) соперничество на совпадающих участках УДС приводит к замене ПС на транспортные средства меньшей вместимости и комфортности и снижению безопасности перевозок.