Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат

В бюджетном процессе должны быть внедрены новые ме­тоды планирования и исполнения бюджета, то есть метод бюдже­тирования, ориентированного на результат – планирования, испол­нения бюджетов всех уровней и контроль результатов, полученных от использования бюджетных средств, на основе сопоставления це­левых программ.

Этот метод планирования, исполнения и контроля бюджета ос­нован на четкой формулировке целей и задач в деятельности орга­нов власти, бюджетополучателей, а также на применении показате­лей, характеризующих количественные или качественные парамет­ры выполнения этих задач.

Термин и метод бюджетирования не нов. В отечественной фи­нансовой литературе он появился не в бюджетном, а в финансовом менеджменте, в рамках которого предприятиями применяется целе­вое планирование (бизнес-план), учет произведенных задач и полу­ченных финансовых результатов (директ-костинг), составление смет по видам деятельности предприятия (бюджетирование).

Как метод деятельности в сфере управления бюджетными ре­сурсами бюджетирование – составная часть бюджетного процесса. Бюджетный же процесс происходит во всех звеньях бюджетной системы. Поэтому надо иметь в виду, что процесс бюджетирования происходит не только, как считают некоторые экономисты, в сфере государственной политики и федерального бюджета, но и в сферах региональной, муниципальной политики, а следовательно, в бюд­жетном процессе на региональном и местном уровнях.

Следует также подчеркнуть, что и экономическая суть этого термина не имеет принципиально нового содержания. Во-первых, с тех пор как существуют государства и бюджеты, проводилась и про­водится государственная финансовая политика и средства из бюд­жетов выделяются в соответствии с приоритетами этой политики и значимостью поставленных целей. Во-вторых, средств в бюджетах никогда не хватало, поэтому правительства стремились достичь максимума результата при минимуме имеющихся бюджетных средств, т.е. всегда была ориентация на получение конкретного ре­зультата. В-третьих, для достижения этого результата всегда сущест­вовал финансовый контроль.

Таким образом, все элементы бюджетирования, ориентирован­ного на результат, всегда были и входили в содержание бюджетного финансирования.

В современных условиях в бюджетном финансировании, ориен­тируемом на результатах, для достижения более высоких парамет­ров конечных результатов следует больше внимания уделять разра­ботке и повышению качества подготовки целевых программ, их обоснованию, показателям оценки их выполнения, повышать тре­бования к составлению отчетов, постоянно отслеживать ход выпол­нения программ, усилить санкции за их невыполнение.

В новой интерпретации суть концепции бюджетирования, ори­ентированного на результат, имеет следующее содержание.

Цель бюджетирования, ориентированного на результат, – по­вышение эффективности использования бюджетных средств. Это может быть достигнуто на основе обеспечения зависимости объема выделяемых из бюджета средств от ожидаемого результата их ис­пользования, т.е. планирование и распределение бюджетных ресур­сов между бюджетополучателями ставится в зависимость от дости­жения ими конкретных результатов в соответствии со среднесроч­ными приоритетами социально-экономической политики.

Метод бюджетирования, ориентированного на результатах, используется и в процессе исполнения бюджета. Оценка деятельности субъектов бюджетного планирования позволяет корректировать в текущем году выделение им бюджетных ассигнований в случае, если министерства, ведомства, организации не добиваются выполне­ния задач, поставленных в целевой программе, или индикаторы результативности их деятельности ниже установленного уровня.

3.2 Управление развитием планирования и прогнозирования                        бюджетных расходов

Планирование в целом и бюджетное планирование в частности име­ют общую теоретическую базу и основываются на общих принципах, общей методологии, включающей определенные методы разработки пла­нов, программ, прогнозов и др. Причем бюджетное планирование, несом­ненно, имеет свою специфику.

Процесс планирования неразрывно связан с методологией планиро­вания. Методология планиро­вания – это учение о совокупности основных принципов, методов, о системе применяемых показателей, мер (и действий), необходимых для выполнения плана, а также его мониторинга. Методология планирования как научная рекомендация по осуществлению процесса планирования не является раз и навсегда данной, незыблемой. Она может совершен­ствоваться с появлением новых знаний в области экономики и планирова­ния. Можно определить следующие принципы планирования как элемен­ты методологии: единство, непрерывность, гибкость, точность, участие.

Согласно методологии назовем основные методы пла­нирования: балансовый, опытно-статистический, нормативный, эконо­мико-математический, каждый из которых, в свою очередь, предусмат­ривает различные варианты расчетов в зависимости от установившейся практики или специфики объекта планирования.

Исходя из принципов планирования в целом, опираясь на практиче­ский опыт разработки бюджетов в настоящий период, а также руковод­ствуясь БК РФ, мы предлагаем в качестве основных принципов бюджет­ного планирования следующие: самостоятельность, научность, гласность.

В процессе планирования приходится решать проблемы, различа­ющиеся по степени взаимосвязи между явлениями и процессами, между причинами и следствиями. Условно можно выделить четыре класса про­блем: стандартные (хорошо структурированные), структурированные, слабо структурированные, неструктурированные.

К стандартному, хорошо структурированному классу проблем сле­дует отнести проблемы планирования, возникающие, когда изменение причины (факторных признаков) ведет к однозначному установленному изменению результата.

К структурированным проблемам планирования относятся пробле­мы, заключающиеся в том, что изменение факторных признаков ведет не к однозначному изменению результативного признака, а к изменению с учетом его поправки, корреляции. В данном случае изменение фактор­ных признаков ведет к изменению результата в пределах определенного интервала.

Слабо структурированные проблемы – это проблемы планирова­ния, возникающие, когда результативный признак зависит от многих факторных признаков и его изменение колеблется в широком интервале.

И наконец, неструктурированные проблемы возникают, когда в процессе планирования причинно-следственная связь «фактор – результат» устанавливается на основе логического анализа, так как изменение резуль­тативного признака трудно предсказуемо.

Необходимо отметить, что методически бюджетное планирование в субъектах Федерации в настоящее время еще недостаточно отработано. В первую очередь это касается методики планирования налоговых поступлений.

При формировании расходной части бюджета концептуально закладывается принцип сбалансированного бюд­жета. Соблюдение этого принципа требует тщательного рассмотрения планируемых расходов на предмет их эффективности, приоритетности, экономической, а в отдельных случаях – политической целесообразности.

В целом, оценивая существующие варианты бюджетного планиро­вания в муниципальных образованиях в части доходов, на наш взгляд, можно сделать вывод, что предпочтительным является традиционный вариант, основанный на покрытии плановых расходов (дифференциро­ванный подход), но адаптированный к современным условиям развития экономики. Несомненно, что это позволит в дальнейшем планировать бюджеты от расходов.

На наш взгляд, наиболее оптимальным вариантом планирования бюджетных расходов является нормативный с применением дифферен­цированных нормативов затрат по категориям населения, а не на душу населения, проживающего на данной территории. При этом финансовые, материальные нормативы должны устанавливаться на определенное вре­мя, например один раз на три-четыре года, с последующим пересмотром или корректировкой.

Кроме того, с нашей точки зрения, планирование расходов бюдже­тов должно предусматривать два этапа: планирование расходов бюдже­тополучателями и планирование расходов бюджетов финансовыми орга­нами. При этом значительное внимание необходимо уделять планирова­нию на первом этапе, так как экономическая оценка заявленных расходов, их целесообразность и научная обоснованность в итоге определяют эффективность расходов, запланированных в бюджет на новый финан­совый год.

На стадии формирования проекта бюджета на очередной бюджет­ный год для каждого отдельного направления расходов областного бюд­жета, которое финансировалось из областного бюджета в отчетном году и не предлагается главным распорядителем бюджетных средств к финан­сированию в очередном бюджетном году, должны быть указаны причи­ны, повлекшие за собой принятие главным распорядителем бюджетных средств решения о прекращении финансирования указанного отдельного направления расходов областного бюджета в очередном финансовом году.

Изложенные выше данные по всем отдельным направлениям расхо­дов областного бюджета, реализуемым главным распорядителем бюджетных средств, должны быть сведены в отчет по анализу результативности и эффективности бюджетных расходов.                   

В процессе формирования проекта областного бюджета на очередной бюджетный год каждый главный распорядитель бюджетных средств должен представить губернатору области, в департамент управления финансами администрации области отчет по анализу результативности и эффективности бюджетных расходов. Все отчеты должны использо­ваться при формировании проекта областного бюджета на очередной финансовый год.

На стадии исполнения бюджета в течение текущего бюджетного года главные распорядители бюджетных средств должны ежеквартально вести текущий мониторинг значений индикаторов.

При возникновении существенных отклонений значений индикато­ров от запланированных главным распорядителем бюджетных средств должны предприниматься меры по корректировке сложившейся ситуа­ции. В случае необходимости департаментом управления финансами администрации области совместно с основным распорядителем бюджет­ных средств могут проводиться работы по аудиту результативности и эффективности деятельности по реализации соответствующего отдель­ного направления расходов областного бюджета.