Проблемы и перспективы реализации «дорожной карты» по созданию общего экономического пространства

Сформулировав основные подходы, Россия и Евросоюз весьма активно приступили к разработке и принятию более четких программ действий в целях активизации и детализации существующего диалога с Европейским союзом как приоритетной организацией и совместного поиска эффективных механизмов и форматов сотрудничества. Последние получили формат дорожных карт, утвержденных на саммите Россия-ЕС в мае 2005 г. в Москве. На их основе предполагалось создание «общих пространств»: экономического; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; научных исследований и образования, включая культурные аспекты. Сама постановка задачи создания таких пространств уже давала основание для более серьезного восприятия термина «стратегическое партнерство».

В период первого срока президентства В.Путина и формирования этих программ, при общем и заметном прогрессе в развитии отношений России и ЕС, появились серьезные раздражители. Их можно разбить на три блока.

Первый включал максималистские запросные позиции Брюсселя: подключение России к приоритетам экологической политики ЕС; дальнейшая либерализация торгового режима и регулирования в секторах, представлявших наибольший интерес для ЕС (энергетика, банковские услуги, авиаперевозки); ускорение работы над соглашениями по реадмиссии как первого этапа на пути к соглашениям по облегчению визового режима и др. Второй блок касался курса Брюсселя на расширение своей деятельности на постсоветском пространстве с принятием программы «Широкая Европа - новое соседство».

Третий - правозащитной проблематики (критика за вторую контртеррористическую операцию на Северном Кавказе, за ухудшение ситуации со свободой СМИ, за «дело ЮКОСа», проблемы развития гражданского общества и др.). Политика ряда европейских стран и международных структур, как Совет Европы, заявления Брюсселя по поводу операции в Чеченской республики давали повод Москве усматривать в их позиции «двойные стандарты» в соблюдении демократических норм и прав человека и в отношении к чеченским сепаратистам. В свою очередь, начало «дело ЮКОСа» во многих европейских странах восприняли как начало отхода от демократических преобразований. Эти вопросы оказывали заметную и длительную эмоциональную нагрузку за переговорным столом.

Прибавилась и еще одна проблема, обусловленная расширением Евросоюза с 1 мая 2004 г. Ведь Евросоюз рассматривался не только как партнер, но и как конкурент в торгово-экономической сфере [105, с. 24].

Во-первых, в экономическом взаимодействии с ЕС следовало противодействовать его возможным попыткам «помешать хозяйственной интеграции СНГ», в том числе через формирование Брюсселем «особых отношений» с отдельными государствами-членами Содружества в ущерб российским интересам.

Во-вторых, признавалось полезным использовать опыт интеграции в Евросоюзе для развития интеграционных процессов в СНГ, а также координировать действия России с партнерами по Содружеству в вопросах торгово-политических, экономических, финансовых, гуманитарных и иных отношений с Европейским союзом [105, с. 25].

В-третьих, сотрудничество с ЕС должно было содействовать укреплению России в качестве ведущей силы в формировании новой системы межгосударственных политических и экономических отношений на пространстве СНГ.

В этой ситуации было понятно, что процесс формирования «общих пространств» и достижение качественно нового уровня партнерства будет делом весьма сложным и болезненным. Тем не менее, к середине десятилетия амбициозные задачи были сформулированы и согласованы.

Уже в сентябре 2005 г. появились Планы реализации дорожных карт. Главным механизмом сотрудничества по формированию общего экономического пространства признаны отраслевые диалоги, в рамках которых образовываются рабочие группы по интересующим обе стороны темам. Эти диалоги проводятся напрямую российскими министерствами и ведомствами при общей координации МИД России и профильными Генеральными директорами в Брюсселе[23, с. 16].

Только в течение первого года после саммита были запущены диалоги: транспортный; в области регулирования промышленной продукции; по промышленной политике и предпринимательству; по информационному обществу; по защите прав интеллектуальной собственности; в сфере механизма раннего предупреждения об изменении режима торговли; по сотрудничеству в области космоса; по сельскому хозяйству; по государственным закупкам.

Нужно заметить, что энергетический диалог уже действовал с 2000 г. и имел отлаженный механизм, в котором работали четыре тематические группы - по торговле, инфраструктуре, инвестициям и энергоэффективности. Институциональное оформление этого диалога еще до принятия идеи дорожных карт свидетельствовало об особом внимании сторон к энергетическому сотрудничеству. По решению, принятому в декабре 2006 г., существовавшие группы были реформированы и созданы три новые - по энергоэффективности и энергосбережению, по энергетическим стратегиям, сценариям и прогнозам и по развитию энергетических рынков [82, с. 7].

В ноябре 2006 г. заработал диалог по финансовой и макроэкономической политике, который объединил ранее образованные диалоги по макроэкономической политике, финансовым и структурным вопросам и по финансовой политике. В том же году стартовал диалог по защите прав интеллектуальной собственности, на котором поднимался и вопрос безлицензионного производства оружия советского и российского образца в присоединившихся к ЕС в 2007 г. Болгарии и Румынии [83, с. 23].

Как весьма перспективный оценивался запущенный в 2007 г. диалог по региональной политике. Заработал диалог в области культуры. Все это отражало готовность начать предметное формулирование курса на действительно широкомасштабное сотрудничество, которое бы уже не концентрировалось на энергетической тематике.

К концу второго срока президентства В.Путина Москва и Брюссель в основном были удовлетворены развитием сотрудничества по 14 отраслевым диалогам. Вполне естественно, что они имели разные скорости. Более проблематично проходили диалоги по сельскому хозяйству и по информационному обществу. Центральным все же оставался Энергодиалог.

Ключевую роль в системе взаимодействия стали играть встречи на высшем уровне два раза в год по формуле «1+2»: Президент России - председатель Европейского Совета и председатель Комиссии Европейских сообществ (КЕС). Еще одним механизмом сотрудничества стал формат «Правительство России - КЕС» [84].

Два раза в год стали проходить встречи главы МИДа России с «тройкой» ЕС: министр иностранных дел страны - нынешнего председателя Евросоюза; министр иностранных дел страны - будущего председателя ЕС; ответственный за внешние связи член КЕС и Генеральный секретарь Совета ЕС/Высокий представитель по общей внешней политике и политике в области безопасности ЕС. Во время сессии Генеральной Ассамблеи ООН проходили встречи глав МИД России и стран-членов ЕС по формуле «1+25» (после расширения ЕС в 2004 г. до 25 членов) и «1+27» (после расширения в 2007 г.).

Основным рабочим органом сотрудничества Россия-ЕС стал Постоянный Совет Партнерства (ПСП), пришедший в 2003 г. на смену Совету Сотрудничества и включавший министров иностранных дел и отраслевых министров. Регулярно проводились встречи Комитета парламентского сотрудничества.

В течение небольшого отрезка времени была создана новая система механизмов и планов действий, которую оставалось сделать максимально эффективной. В этой связи нужно отметить, что эта система вместе со схемой дорожных карт и с поставленными амбициозными задачами была для России практически беспрецедентной и более работоспособной, нежели даже система официально лидировавшего СНГ [16, с. 17].

Дорожные карты, помимо прочего, представляют собой важную инструкцию по отбору направлений для последующего претворения их в жизнь. Такой отбор, в свою очередь, предполагает серьезные дискуссии относительно приемлемости предлагаемых вариантов. Впоследствии возникает потребность в возвращении к детальному рассмотрению ранее отклоненных тем и их «состыковке» с уже выполняемыми задачами.

Полезно добавить наблюдение известного специалиста М.Энтина, который анализировал опыт формирования и реализации дорожных карт России и ЕС в правовой плоскости. С одной стороны, правовая ответственность за их нарушение или недобросовестное соблюдение не наступает. С другой - Москва и Брюссель берут на себя обязательства по их исполнению и в этих целях налаживают «эшелонированную работу государственных органов и экспертного сообщества». «Такая двойственность, ускользающая природа дорожных карт порождает при их реализации большое количество правовых проблем вторичного характера. Они возникают все время как бы неожиданно. И вынуждают стороны прибегать к конъюнктурным, временным, несистемным решениям. Хотя ответ на них зачастую мог бы быть гораздо более эффективным. Ведь гибкость дорожных карт несопоставима с той, которой обладает стандартный правовой инструментарий. Эти документы в чем-то не ограничивают творчества сторон. Если стороны хотят, они могут топтаться на месте. Если хотят - могут двигаться вперед с любой задаваемой ими скоростью» [22, c.377-378]. Дорожная карта действительно серьезно оживила диалог как по линии Москва-Брюссель, так и на двустороннем треке с отдельными странами-членами Евросоюза. Они стимулировали и «творчество» профильных структур по мере взаимного желания [102, с. 19].

Например, это почти сразу коснулось обозначенной в дорожной карте по общему экономическому пространству темы технических регламентов и стандартизации. Эта тема является одной их приоритетных для российских производителей промышленной продукции, в том числе для экспорта. Но до принятия «карты» она в диалоге с Брюсселем не рассматривалась с тем же вниманием, как впоследствии. В результате удалось получить ощутимые результаты в этой сфере.

Таким образом, за относительно короткое время были согласованы более конкретные «программы действий» в виде дорожных карт, созданы новые и переформатированы многие устаревшие механизмы переговоров и принятия решений. При всех их видимых и скрытых недостатках они в принципе могли служить платформой, на которой было возможно движение от декларативного к реальному стратегическому партнерству [86, с. 12].

Хотя эта дорожная карта была согласована в форме несколько расплывчатого документа, она имеет логическое построение, содержит меньше повторов, нежели другие «карты». Вопрос заключался лишь в выполнении поставленных задач, в том числе широкого охвата. А среди них были такие, как развитие общества, основанного на знаниях, рост конкурентоспособности и обеспечение высоких темпов экономического развития, модернизация экономик и др.

Обратимся к довольно справедливой оценке результатов сотрудничества за 2006-2008 гг., сделанной М.Энтиным на основе реализации дорожных карт. «Объем отношений между Россией и ЕС за этот очень коротенький промежуток времени вырос на порядок. По всем направлениям. На всех уровнях. Намного более интенсивными и разнообразными стали контакты между людьми. Продолжился стремительный рост взаимного экспорта и импорта. Усилился обмен активами. Были запущены крупномасштабные производственные проекты. Началась диверсификация экономических связей. В результате Россия прочно заняла позицию третьего по величине торгово-экономического партнера ЕС вслед за США и Китаем [98].

От громких заявлений об углублении сотрудничества и партнерства Россия и ЕС перешли к делу. В частности, они приступили к практической реализации дорожных карт. К настоящему времени ими созданы необходимые для этого организационные структуры. Отработаны процедуры и механизмы взаимодействия. Имеется насыщенная, постоянно актуализируемая повестка дня. Накоплен обширный опыт. Начавшиеся переговоры по новому базовому соглашению будут вестись, таким образом, далеко не на пустом месте. Исходным материалом, с учетом которого можно отыскивать отвечающие потребностям правовые конструкции и находить институциональные решения, стороны фактически уже располагают.

Сами эти потребности воспринимаются ими теперь совсем иначе. Они стали для них более очевидными. Как с точки зрения сиюминутной выгоды, так и перспективы» [105, с. 5]. Такая оценка подтверждалась официальными заявлениями обеих сторон на саммитах и других форумах Россия-ЕС.

Однако в дорожных картах не были достаточно представлены некоторые очень значимые для России направления. Особо отметим вопросы, связанные с поддержкой малого и среднего бизнеса. Это, в свою очередь, не могло не влиять на работу по созданию общего экономического пространства. Роль дорожной карты не стоит преувеличивать. Это довольно расплывчатый и самый общий документ. Он не имеет обязывающей силы и формально не связывает стороны. Вместе с тем, ее не нужно и недооценивать. Ведь дорожная карта отражает общую точку зрения Москвы и Брюсселя на то, что и как надо делать, и задает главные ориентиры будущему сближению между ними в рассматриваемой области.