Особенности государственного управления в СССР во второй половине 80-х гг

На апрельском (1985 г.) пленуме ЦК КПСС был дан общий анализ состояния советского общества и выдвинута стратегия ускорения хозяйственного развития страны.

Под «ускорением» понимались новые темпы роста (преодоление тенденции к снижению и переход к наращиванию темпов социально-экономического развития), новое качество роста (за счет повышения производительности труда, интенсивного развития), «крутой поворот» государства к нуждам людей, «лицом к человеку».

По сути своей начатые преобразования не затрагивали основ ни политического, ни хозяйственного механизмов, а, скорее, предполагали придание им более привлекательного для общества либерального характера. При этом провозглашенный новый курс КПСС не был подкреплен с самого начала какой-либо программой преобразований.

«Перестройка» — путь «догоняющего развития» административно-командной системыК 1987 г. стало очевидным, что «ускорение» в качестве стратегии не реализуется. После январского (1987 г.) пленума ЦК КПСС М.С. Горбачевым была сформулирована новая, более широкая по охвату общества задача, получившая название «перестройка», а термин «ускорение» быстро исчез из официальной лексики.

Первоначально термин «перестройка» трактовался как комплекс экономических и политических мероприятий, направленных на слом экономического механизма торможения и создание механизма ускорения; социалистическое самоуправление масс, социалистическую предприимчивость и полный хозрасчет; решительный поворот к науке; приоритет социальной сферы; социальную справедливость и избавление общества от искажений социалистической морали.

Формируется режим гласности, основной чертой которого стало ограничение партийно-государственной цензуры, что привело к неконтролируемому нарастанию волны предвзятой критики истории советского периода.

Одновременно продолжалась работа над программой перестройки, и в 1990 г. она была определена как способ перехода к «демократическому социализму».

Перестройка государственных органов хозяйственного управленияОдним из направлений «перестройки» стала реализация курса перехода к «экономическим методам управления» и полному хозрасчету предприятий. В соответствии с ним было проведено радикальное изменение всей структуры хозяйственного управления. За один год в отраслях было полностью ликвидировано среднее

В ноябре 1985 г. были ликвидированы шесть сельскохозяйственных ведомств и учрежден Госагропром СССР.

В августе 1986 г. Министерство строительства СССР было «районировано» — на его базе было создано четыре министерства, ведавших строительством в разных районах СССР (в 1989 г. они были аннулированы).

В 1987 г. был начат процесс слияния и разделения министерств, который получил определение «министерская чехарда». Он коснулся почти всех ведомств.

Ликвидировано Министерство автомобильной промышленности СССР, а за- тем создано Министерство автомобильного и сельскохозяйственного машиностроения СССР. В апреле 1989 г. Госагропром был упразднен, часть его функций взяла на себя Государственная ко- миссия Совета Министров СССР по продовольствию и закупкам. Она была упразднена в апреле 1991 г., и образовано Министерство сельского хозяйства СССР.

Фактически, начиная с 1986 г., центральный аппарат управления хозяйством стал недееспособен.

Конституционная реформа29 ноября 1988 г. внеочередная XII сессия Верховного Совета СССР 11-го созыва приняла два закона: «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах на родных депутатов СССР».

Был учрежден новый высший законодательный орган — Съезд народных депутатов в составе 2250 человек, который собирался один раз в год.

Из своего состава он избирал Верховный Совет как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти в составе 544 человек.

Верховный Совет состоял из двух равных по численности и правам палат: Совета Союза и Совета Национальностей.

Первая палата избиралась Съездом из числа депутатов от территориальных избирательных округов и от общественных организаций, вторая — из числа депутатов от национально-территориальных округов и от общественных организаций. Съезд избирал из своего состава тайным голо- сованием постоянно действующий Верховный Совет СССР сроком на пять лет с ежегодным обновлением 1/5 состава, Председателя (высшее должностное лицо государства) и первого заместителя Председателя Верховного Совета СССР. Должность Председателя Президиума Верховного Совета СССР упразднялась.

Фактически была восстановлена двухуровневая система представительных органов по образцу Конституции 1918 г.

В марте—июне 1989 г. были избраны народные депутаты СССР; 25 мая — 9 июня 1989 г. работал I Съезд, который избрал Председателя Верховного Совета СССР (М.С. Горбачев), его первого замести теля (А.И. Лукьянов), Верховный Совет СССР, утвердил Председателя Совета Министров СССР (Н.И. Рыжков).

В рамках первого этапа реформы была также предпринята по- пытка разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, выраженная в двух положениях:

1) учреждение нового органа — Комитета конституционного надзора (ККН), который избирался Съездом и подчинялся только Конституции. Его задачей был надзор за союзным и республиканским законодательством с точки зрения соответствия его Основному Закону.

2) запрет совмещения депутатских обязанностей с должностями в органах, подотчетных Совету. Был введен институт председателей Советов всех уровней и президиумов местных Советов, которые взяли на себя функции исполкомов. Работники исполкомов и руководящие партийные работники не могли быть избраны депутатами Советов. Должностные лица, избираемые или назначаемые Советами, не могли занимать свои посты более двух сроков подряд.

Второй этап реформы: учреждение поста Президента СССРС принятия в марте 1990 г. Закона «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР» начался второй этап конституционной реформы.

Съезд 14 марта 1990 г. принял закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР».

Закон позиционировал президента как главу государства, отстранял Верховный Совет СССР от распорядительных функций, сохранив за ним лишь законодательные и контрольные. Высшие органы советской власти (Съезд и Верховный Совет СССР) могли контролировать его работу лишь в форме заслушивания ежегодных докладов о положении страны. Президент наделялся правом законодательной инициативы, утверждения законов и множеством других прав, сравнимых с правами американского президента.

Президенту передавались значительные полномочия: он представлял Верховному Совету СССР, а затем Съезду народных депутатов на утверждение и освобождение от должности Председателя Правительства СССР, Верховного Суда, Генерального прокурора, председателя Высшего арбитражного суда СССР и персональный состав Комитета конституционного надзора СССР. Президент являлся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР, назначал и смещал военное командование. Он имел право объявить мобилизацию, состояние войны, военное или чрезвычайное положение в отдельных районах страны, ввести временное президентское правление. Он возглавлял Совет безопасности СССР, члены которого назначались по согласованию с ВС СССР. Был создан так- же и Президентский совет, но он был упразднен в ноябре 1990 г. вследствие неработоспособности.

Президент не мог быть народным депутатом и избирался непосредственно избирателями, но на Съезде предложения провести все- народные выборы президента были отклонены, а попытки провести выборы на альтернативной основе были блокированы. В итоге, «в порядке исключения», М.С. Горбачев был избран первым Президентом СССР народными депутатами СССР в нарушение ими же принятого закона.

24 сентября 1990 г. через Верховный Совет СССР был проведен закон «О дополнительных мерах по стабилизации экономической и общественно-политической жизни страны». Он наделил президента правом законотворчества по вопросам, относящимся к компетенции Верховного Совета СССР, хотя и с оговоркой, что это право дано на полтора года.

IV Съезд народных депутатов СССР 26 декабря 1990 г. упразднил Совет Министров СССР. Взамен был учрежден Кабинет министров в качестве исполнительного и распорядительного органа. Он формировался президентом и подчинялся непосредственно ему.

Одновременно формировались бюрократические структуры президентской системы правления: был учрежден пост вице-президента СССР, созданы Высшая государственная инспекция, подчиненная

Начало правового обеспечения легализации частной собственностиВ феврале 1990 г. Верховный Совет СССР принял «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле», по которому земля была признана как «неотъемлемое достояние народов, проживающих на данной территории».

Государственная собственность дифференцировалась на общесоюзную собственность, собственность союзных, автономных республик, автономных областей, округов и административно-территориальных единиц.

Важные изменения внес закон 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Было введено понятие «коммунальная собственность» и определено, что экономическую основу местных Советов составляют природные ресурсы (земля, вода, лес и пр.) и собственность, служащая источником по- лучения доходов, предприятия и другие объекты, находящиеся на территории Совета. Советы вступали с ними в хозяйственные отношения на налоговой и договорной основе (причем сами Советы получили право устанавливать ставки налогов с прибылей предприятий коммунальной собственности, вводить местные пошлины, сборы и налоги, арендную плату, формировать валютные фонды).

Это было значительным шагом в разделе общенародной собственности и экономической основой децентрализации государственной власти.

Формирование тенденции сепаратизма субъектов СССРВ 1990 г. состоялись выборы народных депутатов РСФСР, на которых победили радикальные демократы. С этого времени высший орган власти республики — основы СССР — оказывал безоговорочную поддержку всем актам обособления союзных республик.

В октябре 1990 г. был принят Закон РСФСР «О действии актов Союза ССР на территории РСФСР». Он давал право российским органам власти приостанавливать действие союзных актов в том случае, если они нарушали суверенитет России. Закон предусматривал вводить в действие решения высших органов государственной власти СССР, указы и другие акты Президента СССР лишь после их ратификации Верховным Советом РСФСР. Он вводил беспрецедентную в юридической практике норму — наказание для граждан и должностных лиц, исполняющих союзные законы, не ратифицированные Верховным Советом РСФСР.

II съезд (декабрь 1990 г.) утвердил закон «Об изменениях и дополнениях к Конституции (Основному Закону) РСФСР», расширив суверенные права России.

Был принят также закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР». С целью предотвращения нарастающей угрозы массовых забастовок, устранения социальной напряженности, вызванной очередным повышением цен, российское руководство переводило бастующие предприятия под свою юрисдикцию, одновременно прекращая выплаты в союзный бюджет.

Закон о бюджете на 1991 г. вводил одноканальную систему налогообложения, лишая союзный центр собственных финансовых источников.

IV Съезд народных депутатов РСФСР (21—25 мая 1991 г.) принял закон «О Президенте РСФСР». В законе было закреплено положение — «Президент — глава исполнительной власти». Он имел право назначать членов правительства, чем было заложено принципиальное противоречие между двумя конституционно высшими органами государственной власти в России — съездом и президентом. Это противоречие в дальнейшем усугубило конституционный кризис в РСФСР, связанный с суверенизацией автономий. Вместе с тем Съезд усилил позицию главы России на переговорах по реформированию СССР.

В июне 1991 г., в соответствии с принятыми дополнениями к Конституции РСФСР, в Республике состоялись выборы первого Президента России. Им стал Борис Николаевич Ельцин (1991 —1999 гг.).