Государственное устройство постсоциалистической России

Конституция Российской ФедерацииВ непростой обстановке после октябрьских событий 1993 г. происходили выборы в Федеральное Собрание — новый орган представительной власти, заменивший Верховный Совет. Одновременно 12 декабря на референдуме была принята новая Конституция Российской Федерации, определившая систему государственного устройства постсоциалистической России.

Конституция РФ закрепила политические изменения, происшедшие в стране, утвердила основы социальных, имущественных, национальных отношений, закрепила федеративное устройство России, определила структуру власти, отношения центральных и местных органов управления, гарантировала ряд демократических прав, свобод чело- века и гражданина.

В соответствии со ст. 1 Основного Закона Российской Федерации — Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Ст. 10 Конституции закрепила демократический республиканский правовой строй, утверждая принцип разделения властей на создающие закон, применяющие закон и следящие за его соблюдением. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти, по Конституции, самостоятельны. Таким образом, государственную власть в Российской Федерации осуществляют:

Президент Российской Федерации;

Федеральное Собрание {Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации;

суды Российской Федерации.

В новой системе органов государственной власти Российской Федерации доминирующее положение занимает пост Президента России. Соотношение полномочий, функций главы государства с законодательной и исполнительной властями свидетельствует о прези-ентском характере республики.

Такой сложившийся баланс властных функций и полномочий в це- лом отвечает условиям переходного периода, который не может быть преодолен без сильного, авторитарного элемента в управлении.

Статус Президента РФ ВКонституции 1993 г. глава о Президенте помещена перед главой о Парламенте (Федеральном Собрании), что само по себе подчеркивает первостепенное значение данного высшего поста в системе государственной власти. Президент Российской Федерации является главой государства, выступая как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Важнейшая его прерогатива — обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Отсюда следует, что Президент выступает в качестве арбитра, посредника между различными ветвями власти и государственными институтами, а также осуществляет посредничество между самим государством и обществом.

Таким образом, статус Президента как бы выводится за рамки трех ветвей власти и, более того, — становится над ними в силу данных ему полномочий по контролю за ними и в то же время отсутствия практической возможности контроля над Президентом со стороны других ветвей власти.

Ключевое положение поста Президента РФ определяют, кроме того, ряд единоличных его полномочий, в соответствии с которыми Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики страны (ст. 8, п. 3), а также осуществляет руководство ее внешней политикой (ст. 86, п. «а»), принимает решение об отставке Правительства РФ (ст. 83, п. «в»), формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ (ст. 83, п. «ж»), назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (ст. 83, п. «л»), распускает Государственную Думу, назначает референдум (ст. 84, пп. «б, в») и некоторые другие.

Кроме этого Президенту принадлежит право представлять для назначения с согласия Государственной Думы кандидатуру Председателя Правительства РФ и Председателя Центрального банка и для утверждения Советом Федерации — кандидатур судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Генерального прокурора. Очевидно, что перечисленные полномочия Президента Российской Федерации позволяют ему оказывать мощное воздействие на все ветви власти, так как он принимает участие в законотворчестве, используя право законодательной инициативы, подписи, обнародования законов, отлагательного «вето» и т.д.

Столь мощные прерогативы президентской власти являются постоянной мишенью для критики оппозиционных сил, как «справа», так и «слева», выражающих опасения в возможности перерождения демократии, узурпации власти и пр. Однако опыт прошедших лет показал, что широкие полномочия Президента вполне соответствуют задаче обеспечения единства государства и государственной власти в целом, а «сильная президентская власть никак не подрывает демократический характер правового государства — напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка».

Федеральное Собрание РФПарламент Российской Федерации — Федеральное Собрание — является представительным и законодательным органом страны. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат: Совета Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по одному представителю от представительного и исполнительного органов государственной власти), и Государственной Думы, состоящей из 450 депутатов. Таким образом, высшая палата Федерального Собрания наполовину состоит из представителей исполнительной власти субъектов Феде- рации, что обеспечивает в известной мере единство исполнительной и законодательной ветвей. Обе палаты парламента заседают раздельно, выбирают свои руководящие органы, самостоятельно принимают регламент и решают вопросы внутреннего распорядка работы. Конституция предусматривает случаи совместных заседаний обеих па- лат для заслушивания посланий Президента, посланий Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума совместно образуют Счетную палату.

К компетенции верхней палаты российского Парламента (Совета Федерации) относится рассмотрение принятых Государственной Думой законов, вопросов назначения высших государственных чиновников судебной ветви власти, утверждение ряда указов Президента (о введении военного и чрезвычайного положений, использовании Вооруженных сил РФ за пределами страны), а также утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации и назначение выборов Президента и отрешение его от должности.

Государственная Дума рассматривает все законопроекты, предложенные Президентом, Советом Федерации и его членами, депутатами самой Думы, Правительством, законодательными органами субъектов Российской Федерации, Конституционным, Верховным и Арбитражным Судами. Законопроекты, касающиеся расходов федерального бюджета, вносятся на рассмотрение Думы только при наличии заключения Правительства РФ. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение последующих пяти дней рассматриваются верхней палатой парламента. В случае же отклонения Советом Федерации принятого Думой закона происходит повторное думское голосование, после чего закон считается принятым.

Конституция определяет круг федеральных законов, обязательно подлежащих рассмотрению в Совете Федерации. Среди них законы: по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центробанка, а также Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности; объявление амнистии (ст. 103).

Принятые в установленном порядке законы направляются для подписания Президенту и обнародования. В случае отклонения закона Президентом предусмотрена процедура повторного рассмотрения закона. Если при этом закон будет одобрен в прежней редакции двумя третями голосов в обеих палатах парламента, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней с последующим обнародованием. Таким образом, очевидно, что Федеральное Собрание является высшим законодательным органом государства.

Исполнительная властьИсполнительную власть в соответствии с гл. 6 Конституции Российской Федерации осуществляет Правительство, состоящее из Председателя и федеральных министров.

Российское Правительство действует согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» от 23 декабря 1997 г. Проекты решений, постановлений и распоряжений Правительства вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти и главами исполнительной власти субъектов РФ. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения в структуры исполнительной власти.

Наиболее важные проекты решений Правительства предварительно подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с общественными и деловыми кругами. Подготовка проектов решений Правительства РФ осуществляется аппаратом Правительства, при этом департамент, которому поручена проработка проекта решения, проводит экспертизу проекта и необходимую доработку текста, осуществляет согласование с другими подразделениями аппарата Правительства.

Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей его членов. На заседаниях Правительства решения принимаются большинством голосов присутствующих членов Правительства, на заседаниях Президиума Правительства — большинством голосов от общего числа членов Президиума.

Председатель определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. В ч. 1 ст. 112 Конституции РФ сказано, что Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов власти.

Следовательно, в организационную основу исполнительной власти необходимо включать всю систему органов государственной власти, призванную обеспечивать фактически и юридически реализацию исполнительной власти на всей территории России. Эта система образуется федеральными органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах их ведения, а также в рамках полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В функциональном и организационном смысле исполнительная власть самостоятельна и независима в своих отношениях с другими ветвями власти. Действующая Конституция усилила организационную самостоятельность исполнительной власти. Так, законодательная ветвь власти уже не обладает организационно-распорядительными функциями, которыми были наделены Советы в отношении органов исполнительной власти. Одновременно существенно ограничены и контрольные функции законодательной власти, которые на федеральном уровне исчерпываются правом контроля над исполнением бюджета и правом Государственной Думы выносить решение о недоверии Правительству. Главным средством воздействия на исполнительную власть со стороны законодательной, таким образом, остается принятие законов и других правовых актов. Кроме того, члены Совета Федерации наделены правом задавать вопросы членам Правительства, его Председателю, а комитеты Государственной Думы — как бы контролировать деятельность органов исполни- тельной власти и чиновников, в частности, через деятельность со- ответствующих думских комитетов.

В то же время исполнительная власть наделена полномочиями по изданию нормативных актов и участвует в законотворческом процессе (гл. 6 ст. 114, ч. 1 п. «а» ст. 115 Конституции РФ).

Исполнительная власть в лице Правительства РФ наделена функциями разработки и обеспечения выполнения федерального бюджета, обеспечения проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; управления федеральной собственностью; обеспечения обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.

 

Система федеральных органов исполнительной властиСистему федеральных органов исполнительной власти составляют министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России и иные управленческие образования, каждый из которых наделен своей компетенцией. Основным звеном в системе федеральных органов исполнительной власти (после Правительства РФ) являются федеральные министерства.

Федеральные исполнительные органы можно условно разделить на ряд групп, в зависимости от сфер их деятельности. Так, в области финансов, экономики и управления федеральной собственности функционирует ряд министерств, в их числе — Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство транспорта РФ.

Помимо этого в финансово-экономической области строительства, транспорта и связи действует ряд других органов федеральной исполнительной власти.

Государственные комитеты РФ — это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по кругу вопросов, входящих в их компетенцию, а также функциональное регулирование в определенной их статусом сфере. Очевидно, что задача функционального регулирования, т.е. функция управления, возложенная на Государственные комитеты, сближает их с федеральными министерствами.

Помимо Госкомитетов в рассматриваемый отраслевой блок исполнительных органов входят: федеральные комиссии, ряд федеральных служб, российские агентства, федеральные надзоры России.

Федеральные комиссии РФ по управленческому назначению и административно-правовому статусу приравнены к Государственным комитетам РФ. Их специфика состоит в возлагаемых на них задачах.

Федеральные службы выполняют функции отраслевого регулирования. Так же, как и в случае с российскими агентствами, административно-правовой статус федеральных комиссий не имеет точного определения. Наконец, федеральные надзоры призваны осуществлять контрольную деятельность в вверенных им отраслях.

Вторая группа федеральных органов исполнительной власти выполняет функции государственного управления в области обороны, безопасности и правоохранительной деятельности. В нее входят: Министерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности, Государственная охрана и государственная защита.

Третья группа органов федеральной исполнительной власти осуществляет управление в социально-политической и социально-культурной областях.

Помимо перечисленных высших федеральных учреждений в систему органов социального обеспечения входят: Государственный фонд занятости населения РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования.

Четвертую группу составляют государственные органы, осуществляющие деятельность в сфере внешних сношений, во главе с Министерством иностранных дел РФ.

Таким образом, масштабы деятельности исполнительной власти и ее структуры охватывают все сферы жизни общества. «Главными элементами деятельности исполнительной власти становятся информация, прогноз, программирование, обеспечение единых условий хозяйствования для субъектов рыночных отношений, создание инфраструктуры и региональная политика, контроль, надзор и др.».

Свои полномочия Правительство реализует, в частности, через свои правовые акты. Так, Правительство издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение. Акты нормативного характера издаются в виде постановлений Правительства, а по оперативным и текущим вопросам — в виде распоряжений. И те, и другие подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или от дельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, и являются обязательными к исполнению.

 

Структура правительства РФ Вструктуру собственно Правительства РФ, помимо Председателя, его заместителей и федеральных министров, входит Аппарат Правительства, который возглавляет Руководитель Аппарата в ранге заместителя Председателя Правительства или федерального министра. Аппарат правительства состоит из ряда структурных подразделений — департаментов (финансов, экономики, госслужбы, социального развития и др.), управлений (юридического, делопроизводства и др.), секретариата Председателя Правительства и секретариатов заместителей Председателя Правительства.

В настоящий период очевидно, что сложившаяся громоздкая и весьма затратная структура государственного управления на федеральном уровне в целом не отвечает задачам, стоящим перед российским обществом, показателем чего, и одновременно следствием этого, является во многом хаотичный, практически перманентный процесс внутреннего реформирования ее структуры, далеко не способствующий повышению эффективности работы всех ее звеньев.

 

Судебная властьСудебная власть является составной частью государственной власти, но на основе принципа разделения властей, ее функции и полномочия «служат своеобразным противовесом в от- ношении двух других ветвей власти, а в совокупности с ними образуют единую государственную власть».

Судебная власть в Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 18) осуществляется только судом, посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная власть в лице судей независима и подчиняется только Конституции РФ и Федеральному закону.

В Российской Федерации судебная власть осуществляется тремя высшими судами: Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ. Помимо этого действуют также региональные (уставные и конституционные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.

Кроме того, Федеральным законом «О судебной системе Российской Федерации» для выражения интересов судей были сформированы органы судейского сообщества, высшим из которых стал Всероссийский съезд судей. Он учредил Совет судей Российской Федерации и Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации. При Верховном Суде РФ создан Судебный департамент, который взял на себя организационное обеспечение деятельности федеральных, краевых и областных судов, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества и мировых судей.

Согласно Конституции РФ в систему судебной власти включается также прокуратура — федеральная, региональная и районная, которая должна отслеживать реальное исполнение государственных законов и нормативных актов, отдавая при этом верховенство федеральным законам на всей территории РФ.

Виды судопроизводстваКонституционный Суд РФ был создан в 1991 г. В компетенцию Конституционного Суда входит: проверка конституционности законов, нормативных правовых актов и договоров, осуществляемая по трем видам запросов и жалоб (от органов власти, граждан и судов); разрешение споров о компетенции; толкование Конституции РФ; дача заключения о соблюдении порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В настоящее время Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей. Судья назначается на срок 12 лет. Конституционный Суд РФ рассматривает и разрешает дела в пленарных заседаниях и заседаниях палат, включающих в себя соответственно девять и десять судей. Решение Конституционно- го Суда не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Однако в соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 46) его решения могут быть обжалованы в установленном порядке в межгосударственных органах по защите прав и свобод человека.

Верховный Суд РФ — высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам.

Высший Арбитражный Суд РФ — высший орган по разрешению экономических споров.

Важной особенностью системы судебной власти является единство судебных органов снизу и доверху, так как суды всех уровней при- званы обеспечивать реализацию единых конституционных принципов правосудия.

Конституционно-правовой статус судей Всоздающемся правовом государстве постоянно возрастает значение судебной власти, которая является условием существования гарантий от произвола и злоупотреблений законом, столь характерных явлений для тоталитарного общества, выстроенного на принуждении и насилии, пренебрежении к правам и свободам граждан. Конституцией РФ созданы условия независимости судебной власти. Законодательно определен единый порядок отбора и назначения судей. Ст. 120 Конституции РФ провозглашает независимость судей и подчинение их только Конституции РФ и Федеральному закону. Законом закрепляется ряд гарантий независимости судей. Ст. 121 Конституции устанавливает принцип несменяемости судей, полномочия которых мо- гут быть прекращены или приостановлены не иначе, как в порядке и по основаниям, установленным Федеральным законом. Закон запрещает перевод судьи на другую должность или в другой суд без согласия самого судьи. Наконец, судья, в соответствии со ст. 122 Конституции РФ, не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе, как в порядке, определяемом Федеральным законом. Принцип неприкосновенности судьи распространяется также и на его жилище, служебное помещение и т.д.

Центр и субъекты ФедерацииОдной из сложнейших проблем, стоящих перед современной системой государственного управления, являются взаимоотношения центра и субъектов Федерации, цен- тральной и местной власти. Эта проблема сводится к вопросу о доли ответственности за общее состояние системы государственного управления, падающей на федеральные, республиканские, краевые, областные, городские и другие органы власти; о сфере компетенции этих органов в осуществлении управленческих функций.

Россия — федеративное государство. В соответствии со ст. 5 Конституции РФ все субъекты Федерации являются равноправными субъектами и равноправными по отношению друг к другу. При этом республики имеют свою конституцию и законодательство, а прочие субъекты — устав и законодательство. Здесь же закрепляются положения о государственной целостности и единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами; равноправии и самоопределении народов Российской Федерации. Однако из приведенных положений очевидно, что субъекты Федерации находятся далеко не в равноправном положении. Так, республики, по сути, обладают атрибутами государства, что нельзя сказать о прочих субъектах. Наличие подобных противоречий в определении статуса субъектов Федерации приводит к серьезным издержкам в отношениях центра и субъектов, в отношениях между самими субъектами и, наконец, оказывает негативное воздействие на процесс функционирования системы государственного управления в целом.

Сфера компетенции федеральных органовКонституция РФ (ст. 71—73) весьма четко определяет сферы компетенции, предметы ведения федеральных органов власти и ее субъектов. Так, в ведении Российской Федерации находятся:

• принятие и изменение Конституции РФ, федеративное устройство и территория РФ;

• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;

• гражданство РФ;

• регулирование и защита прав национальных меньшинств;

• установление системы власти и формирование органов государственной власти;

• федеральная собственность и управление ею;

• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального раз- вития РФ;

• установление правовых основ единого рынка;

• финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;

• федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

• федеральный бюджет;

• федеральные налоги и сборы, фонды регионального развития;

• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

• федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе, а также вопросы обороны, оборонного производства, внешнеэкономические отношения РФ и некоторые другие вопросы, обеспечивающие целостность Российской Федерации.

Предметы совместного ведения РФ и ее субъектовОдновременно Конституция РФ определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) относятся:

• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

• защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности;

• режим пограничных зон;

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недра- ми и иными природными ресурсами;

• разграничения государственной собственности;

• природопользование;

• охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

• охрана памятников истории и культуры;

• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

• координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства;

• социальная защита, включая социальное обеспечение;

• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

• установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

• кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура;

нотариат;

• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Исключительные права субъектов ФедерацииКроме вышеуказанных разграничений предметов ведения во всем, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие за- конов и иных нормативных правовых актов.

Статья 77 п. 1 Конституции РФ относит к исключительному праву субъектов Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти на основе Федерального закона. Помимо этого ст. 78 предоставляет право федеральным органам исполнитель- ной власти для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Одновременно федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий и наоборот, при условии конституционности передачи полномочий.

Данные нормы, в условиях существенных различий в самой государственно-правовой природе субъектов РФ, привели к возникновению существенных различий в организационных системах органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Эти же отличия стали использоваться в узко эгоистических, нередко оппозиционно- политических целях, стали основой развития сепаратистских тенденций в политике руководства отдельных субъектов (например, Чечня, в известной степени Татарстан и др.).