КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ПРОГРАММНОГО МАТЕРИАЛА. 6 страница

Если учитывать, что понятие «режим» тесно связан с понятием власти, то, следовательно, специфика политического и государственного режимов определяется характером публичной власти.

Политическая власть является стержнем политической системы, соответственно политический режим выступает её функциональной характеристикой.

И, наконец, советскому типу республики (Куба, КНДР, Китай) соответствует тоталитарный политический и партократический государственный режимы.

Современная Российская Федерация, являясь смешанной, полупрезидентской республикой, характеризуется либеральным политическим режимом и государственным режимом дуализма.

Лекция 4. «Форма государственного устройства как способ территориальной организации государственной власти».

4. Специфика современных унитарных форм государственного устройства.

5. Проблемы современных федераций.

6. Значение конфедеративного устройства для государств современности.

Для характеристики территориальной организации государства, организации государственной власти в связи с территориальной группировкой населения в юридической литературе используется термин «государственное устройство».

Термин «государственное устройство» неоднократно подвергался критику. Поэтому в последние годы он все чаще заменяется понятиями «территориальная организация государственной власти», или «территориально-политическая организация государства» или «государственно-территориальное устройство. Последнее является наиболее предпочтительным, поскольку административно-территориальное деление относится именно к вопросу о государственно-территориальном устройстве.

Основными видами административно-территориального устройства являются унитарное государство и федерация.

Понятие «унитарное» происходит от латинского слова «unus», что значит один, единственный. Унитарное – это слитное государство, не разделенное на более мелкие государственные образования, а состоящее целиком или в своем большинстве из административно-территориальных единиц. Унитарные государства могут быть простыми и сложными. Простое состоит только из административно-территориальных единиц (Польша, Таиланд, Колумбия), сложные имеют в своем составе те или иные формы автономии (Великобритания, Дания, Филиппины).

В зависимости от вида контроля различают централизованные и децентрализованные унитарные государства. В первом случае за органами самоуправления регионов осуществляется прямой контроль назначенным из центра чиновником. Во втором случае за местными органами осуществляется косвенный контроль и тем самым с учетом национальных особенностей региона допускается определенная автономия.

Административно-территориальное деление в разных странах строится по неодинаковым принципам и включает разное число ступеней и звеньев. Обычно это области, провинции, губернаторства и другие подразделения, на которые непосредственно делится территория государства; районы, уезды, округа, из которых состоят единицы областного звена; общины – как низовая единица. Во многих странах таких ступеней три, в некоторых существует двухзвенные административно-территориальное деление (Болгария, Коста-Рика и др.), в других четырехзвенное (Колумбия, Камерун, Франция). Есть очень мелкие государства, где нет административно-территориального деления (Бахрейн, Мальта), существуют и страны, в разных частях которых административно-территориальное деление неодинаково (например, в автономиях в Уэльсе и Шотландии в Великобритании).

После Второй мировой войны в ряде стран наметились два направления изменений в территориальном делении. Во-первых, стали создаваться крупные единицы, охватывающие несколько областей – регионы. Иногда они создаются не актами центральных органов, а снизу, путем соглашений, и их создание прежде всего преследует цель экономической координации различных частей страны. Это – экономические регионы, не имеющие административно-территориального характера (например, в России – Преображение Урала, Сибирское соглашение).

Иногда такие регионы имеют не столько экономический характер, сколько являются наиболее крупными административно-территориальными единицами. Таковы созданные в 1982 году регионы во Франции, каждый из которых стал объединять несколько департаментов, являвшихся до этого высшим звеном административно-территориального деления. Государственно-территориальные элементы присущи семи федеральным округам, созданным в России в 2000 году указом Президента РФ. Каждый из них объединяет множество субъектов Федерации. Главой округа является назначенный полномочный представитель Президента.

Вторая тенденция связана с опытом заокеанских стран (прежде всего США), где уже давно создавались специальные округа (по вопросам образования, водоснабжения, санитарии и др.). Теперь эта тенденция воспринята в Европе (медицинские и другие округа в Великобритании). Управление такими округами специализировано, осуществляется назначенными или избираемыми по конкурсу чиновниками (агентствами), являющимися профессионалами в данной области. При них существуют разного рода консультативные советы, иногда формируемые населением путем выборов.

Относительно стран тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба) следует сказать, что их система административно-территориального деления характеризуется бюрократическим централизмом. Она сыграла свою роль в мобилизации ресурсов для преобразований, проводившихся государством, а в СССР и Китае для создания мощного военно-промышленного комплекса. В постсоциалистических государствах Восточной Европы и возникших на территории бывшего СССР прежние звенья административно-территориального деления зачастую были оставлены, хотя в Армении, Польше, Румынии система была изменена.

Особое положение занимают столицы государств или столичные округа (столица с прилегающими окрестностями). Нередко полномочия избираемого в столице муниципалитета ограничены по сравнению с другими местными представительными органами. Так было и в Лондоне до принятия Закона о местном управлении 2000 г., когда Большой Лондон не имел даже своего мэра и совета. Существующие ограничения означают больший контроль со стороны центра и в ряде стран преследуют цель уменьшить роль населения столицы в событиях, которые могут произойти вследствие противостояния различных социальных и политических группировок. Центром таких событий, оказывающих решающее влияние на политику государства, обычно оказываются столицы. В других странах, напротив, полномочия органов самоуправления столичного города шире, а положение председателя выборного органа столицы – ступенька к более высоким постам.

Во многих зарубежных странах принято доктринальное деление административно-территориальных единиц на естественные и искусственные. Считается, что первые сложились естественным путем сначала как исторические небольшие поселения людей, совместно занятых трудом и досугом (города, общины), многие из них выросли затем в крупнейшие мегаполисы, вторые же представляют собой результат административной деятельности государства, которое «сверху» провело районирование территории. В «естественных» (общинных) единицах в условиях демократических режимов по традиции всегда создаются выборные органы местного самоуправления. В искусственных единицах, которые обычно называются региональными, создание выборных органов не считается обязательным, управление ими могут осуществлять должностные лица, назначенные центром (президентом, правительством, министром внутренних дел). Однако в ряде случаев они все же создаются, особенно если искусственные единицы имеют статус территориальных коллективов (например, во Франции).

Унитарные государства могут иметь внутри себя автономии. Автономия – это самоуправление определенной части территории государства, отличающееся национальными, бытовыми, а иногда – географическими условиями, ее населению могут быть присущи определенные исторические особенности, традиции.

Автономия – это так же учет национальных, культурных, исторических, географических и иных особенностей в государственном строительстве и в этнических отношениях в обществе. Такие особенности могут быть учтены по-разному: либо путем выделения особых территории, которым предоставляется специфический режим (территориальная автономия), либо путем создания особых органов, ведающих вопросами культуры национальностей (национально-культурная автономия).

Если в первом случае во внимание принимается национальный признак компактно проживающих на тоё или иной территории групп населения, то создаётся национально-территориальная автономия (Иракский Курдистан, Корсика во Франции, Арагон в Испании).

Национально-культурная не связана с обособлением территории. Этот способ применяется, когда та или иная этническая группа разрозненно проживает в различных частях страны. Национальность создаёт свои органы из делегированных (избранных) его представителей (обычно они избираются или делегируются культурными общественными организациями). Эти органы имеют консультативные полномочия на общегосударственном уровне, представляют и защищают интересы национальности, а на местах занимаются вопросами охраны и развития национальной культуры, прессы, языка и др.

Национально-территориальные автономные образования с точки зрения их компетенции, полномочий, предметов ведения можно разделить на две группы: политическую (законодательную) и административную автономии. Высшие органы политической автономии имеют право издавать местные законы в пределах своей компетенции (Каракалпакстан в Узбекистане, Шотландия в Великобритании). Представительные органы административной автономии (округа гагаузов в Молдавии, уезды в Китае) издают постановления и иные акты, не имеющие официального названия законов, их полномочия обычно ограничены сферой языка, культуры, образования.

Относительно политической автономии следует добавить, что, во-первых, законодательно она имеет право регулировать только местные вопросы, а во-вторых, даже в политическую автономию, пользующуюся законодательными полномочиями по наиболее широкому кругу вопросов (Аландские острова в Финляндии, Азорские острова в Португалии) назначается губернатор или представитель президента (правительства), который контролирует работу местного законодательного собрания. Именно он осуществляет некоторые наиболее важные полномочия.

С проблемами автономии тесно связана концепция регионального государства. В унитарных государствах – сначала в Италии, затем в Испании, в конце 70-х годов в Шри-Ланке, в 90-х годах в ЮАР – вся территория государства была разделена на автономные единицы. В настоящее время Италия делится на 20 автономных образований – областей, в Испании их 17, в Шри-Ланке – 10, в ЮАР – 9. Автономные единицы имеют право законодательства по местным вопросам, их компетенция зафиксирована в конституциях. Но у них нет совместной компетенции с центральными органами, как это имеет место в федерациях. Большинство исследователей рассматривают эту форму как переходную к федерализму. Создание регионального государства – новое явление современности.

Второй вид формы государственно-территориального устройства – федерация. Слово «федерация» происходит от латинского «foedus», что значит союз, объединение. Термины «федерация», «федерализм», «федерализация» имеют разные значения. В данном случае рассматривается современное федеративное государство. Федерация – это союзная государственно-территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип их согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти и её вертикальном разделении между федерацией и её членами (субъектами) при верховенстве федерации. Между федерациями есть существенные различия, но всегда их характеризуют как союзное государство. Это отличает федерацию от конфедерации – союза государств, то есть по существу международного объединения. В федеративном государстве вся территория состоит из государств или государственных образований (в некоторых случаях имеются также территории или владения, столичные округа, не являющиеся субъектами федерации, но составляющие часть территории государства). Этим оно отличается от унитарного государства, которое состоит главным образом из административно-территориальных единиц.

Число федераций в мире довольно не велико: в 2001 году они составляли около 1/8 части общего числа государств – около 30, но в них проживает более трети населения Земли.

Известны две основные формы федерации: на основе союза и на основе автономии субъектов федерации, причём в обоих случаях важно различать их историческое происхождение, юридический статус и фактическое положение. Различают также симметричные и ассиметричные федерации, договорные и конституционные, есть и смешанные.

Большинство сохранившихся федераций, созданных первоначально на основе союза, с течением времени в ходе процессов централизации превратились фактически в федерации, основанные на автономии штатов, не имеющих права выхода из её состава.

В распаде большинства федераций, основанных на союзе государств, помимо тоталитарной, недемократической структуры государства важным фактором было то, что они создавались по национальному (национально-территориальному) признаку, националистические тенденции одержали верх над интеграционными процессами и экономической необходимостью. Национальный фактор приобрёл центростремительное значение, стал дезинтегрирующим обстоятельством.

Подавляющее большинство существующих в мире федераций построены не на основе национально-территориального признака. Проживающие в них национальности, этнические группы либо разрозненны и не составляют компактных групп (например, в США), либо они разделены между разными государственными образованиями внутри федерации (Нигерия), либо федерации существуют в фактически однонациональных государствах (ФРГ). В большинстве государств мира федерация рассматривается не как форма решения национального вопроса, а как форма децентрализации управления. Поэтому нигде число субъектов федерации не соответствует числу национальных групп.

Существует в настоящее время большинство федераций основанных на той или иной степени политической автономии их субъектов.

Субъектами федераций, основанных на автономии, юридически являются не государства, а государственные образования. Они могут иметь или не иметь свои конституции, могут иметь своё гражданство или не иметь такового, но они всегда имеют право собственного законодательства и свои высшие органы власти и управления (губернаторов, парламенты, правительства). И в тоже время субъекты федераций не обладают государственным суверенитетом, не являются субъектами международного публичного права. Это отражает сложное положение субъектов федерации в современном мире. И следует подчеркнуть, что основной путь развития современных федераций - признание государственного суверенитета только за федеративным государством и отказ в этом субъектам федерации, хотя бы они назывались в конституциях государствами.

Субъекты федерации могут быть неодинаковыми, различной может быть и степень их самостоятельности (например, провинции и территории в Канаде). Субъекты федерации могут быть неодинаковы и по форме правления, хотя это бывает крайне редко (потрите в Малайзии – 9 султанатов и четыре штата).

Создание, упразднение, слияние субъектов федерации в разных странах осуществляется неодинаково. В Индии это прерогатива парламента, согласия штатов не требуется. В Бразилии до решения парламента должен быть проведён плебисцит в заинтересованном штате и закон Национального Конгресса может быть принят только в соответствии с волей населения.

По вопросу о сецессии субъекта федерации утвердилась следующая точка зрения. В современном федеративном государстве ни с позиций международного права, ни сточки зрения внутреннего конституционного права субъекты федерации именно в своём качестве субъектов абсолютного права сецессии не имеют. Могут иметь лишь право субъекты, основанные на национальном признаке, при условии, что определённый этнос, желающий отделения, составляет абсолютное большинство, и только на основе утвердительного референдума. Но и в последнем случае односторонняя сессия невозможна. Необходимо учитывать интересы федерации и оставшихся субъектов.

Федерация является союзным государством, а это предполагает участие субъектов федерации в решении федеральных вопросов. Существует множество различных способов обеспечения такого участия в современном государстве, начиная от традиционных (создание верхней палаты парламента, состоящей из представителей субъектов федерации, без участия которой по общему правилу не может быть принят федеральный закон) до новых способов регулирования полномочий.

Размежевание, в свою очередь, предполагает различные варианты, число которых можно свести к пяти. Во-первых, устанавливается исключительная компетенция федерации, а все остальные вопросы относятся к ведению штатов. Во-вторых, может быть установлена исключительная компетенция штатов (обычно это вопросы культуры, быта, образования и др.), а все остальные вопросы отнесены к ведению федеральных органов. Этот способ даёт определённые гарантии субъектам, но сфера федеральной компетенции очень широка. В-третьих, устанавливаются две сферы компетенции: федерации и штатов, а остаточные (не перечисленные) полномочия относятся к ведению либо федерации, либо штатов. В-четвёртых, могут быть указаны три сферы компетенции: кроме названных двух ещё сфера конкурирующих (совпадающих) полномочий (в Индии и др.). Если федеральный закон и закон штата по-разному регулируют вопросы, относящиеся к сфере конкурирующей компетенции, то действует федеральный закон. В-пятых, конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Вопросы, не вошедшие в эти два перечня, относятся к исключительному ведению субъектов, и закон субъекта по этим вопросам, если он не противоречит федеральной конституции и федеральным законам, имеет верховенство. Этот способ по сравнению с предыдущим представляется более предпочтительным. Он учитывает невозможность предусмотреть всё заранее, дать исчерпывающие классификации. Однако в таком подходе есть свой минус. Сфера совместной компетенции порождает трения между федерацией и её субъектами и, как показал опыт России, нуждается в дополнительном правовом регулировании.

Верховенство федеральной государственной власти и федерального права предполагает контроль центра за соблюдением федеральной конституции субъектами федерации.

Существует множество способов такого контроля. Среди них различаются ординарные и чрезвычайные. Первые связаны с действием федерального законодательства, ставящего субъекты в определённые рамки, с ролью исполнительных и судебных органов, чья компетенция по вопросам федерального значения распространяется на всю территорию. Особое значение имеет финансовый контроль: многие субъекты в значительной мере живут на дотации федерации и естественно, следуют указаниям её органов. Да и сама роль федерации, её потенциал (политический, экономический, духовный) несопоставимы с ролью отдельно взятого штата, что само по себе оказывает огромное влияние на поведение органов последнего.

Чрезвычайные способы получили название федерального принуждения. Это – введение чрезвычайного положения на территории субъектов федерации, институт федеральной интервенции, президентское правление, приостановление собственного управления субъектов федерации, резервирование законов субъекта на усмотрение главы федерации.

Особое положение в федерациях занимают федеральные округа резервации для коренного населения.

Территории – это небольшие часто островные территориальные единицы, малочисленные или ненаселённые (как в Австралии), нередко находящиеся на более низкой ступени развития. Иногда в них есть избранные местные легислатуры, которые принимают даже законы, но на деле они всегда управляются из центра, федеральными органами или назначенными ими чиновниками (губернаторами и др.).

Институт федеральной территории оценивается в литературе двояко. С одной стороны, он может быть формой дискриминации части населения страны, с другой, непосредственное управление со стороны федерации часто способствует экономическому подъёму, повышению уровня развития, а затем – преобразованию в штат.

Наряду с территориями в некоторых федерациях имеются так называемые федеральные владения, которые в перспективе из-за крайне малой численности населения (иногда вовсе необитаемые) ничтожного экономического потенциала не могут быть преобразованы в штаты (полноценные субъекты). Таковыми, например, являются Карибские острова, принадлежащие Венесуэле.

Особое положение занимают в некоторых федерациях резервации для коренного населения (аборигенов а Австралии, индейцев в США и Канаде и др.). Они обычно управляются традиционными поселенными советами, но под контролем федеральных властей, а не властей-штатов. В СШа действует даже весьма объёмистое «индейское право». Институт резерваций также заслуживает неоднозначной оценки. С одной стороны, это форма дискриминации коренного населения, но, с другой стороны договоры племён с правительством федерации в какой-то степени ограждают племенные земли от грабежа корпораций, стремящихся к разработке обнаруженных полезных ископаемых. К тому же резервации в какой-то степени способствуют сохранению традиционной культуры.

Наконец, особой территориальной единицей является столичный (федеральный) округ, столица государства с прилегающими к ней окрестностями. Эта территория не входит ни в один их субъектов. Иногда столичный округ рассматривается как союзная территория с соответствующим управлением. Чаще всего столица имеет свой выборный муниципалитет, как и другие городские административно-территориальные единицы, но полномочия такого совета, как и полномочия его мэра, избираемого прямым голосованием (иногда он назначается центром), являются более узкими.

От федерации как формы устройства государства следует отличать конфедерацию – союз государств. Это в своей основе международное объединение, хотя обладающее в то же время чертами общей государственности. В настоящее время в мире нет государств с таким названием.

Конфедерацией является по существу провозглашённое в 1998 году Союзное государство Белоруссии и России. На практике с 1995 года конфедерацией является Республика Босния и Герцеговина, состоящая из Республики Сербской и мусульманско-хорватской федерации.

Очень близки к конфедерации (фактически являются ею) такие международные объединения как Британское Содружество и Европейский союз.

В Британском Содружестве степень централизации очень низка, главным является установление единых тарифов и пошлин на ввозимые из членов Содружества товары и преференции (предпочтения) для них. Для многих членов Содружества, правда, есть единый глава государства (монарх Великобритании), представленный в этих государствах-членах генерал-губернатором, но он практически безвластен, как и сама английская королева. В других членах Содружества (Индия, Кения, Малайзия, Нигерия и др.) главами государств являются собственные президенты или монархи. Есть также секретариат Содружества и генеральный секретарь (этот орган расположен в Гайане, в Латинской Америке), но он выполняет преимущественно задачи координации, технические функции и властных полномочий не имеет. Законы все государства Содружества принимают для себя сами.

Гораздо больше централизации существует в Европейском союзе (ЕС), особенно со времени принятия Маастрихтского (1992) и Амстердамского (1997) договоров. В Союзе существует единая валюта – евро, единое гражданство (наряду с гражданством входящих в него государств), границы и таможни фактически упразднены, существует свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств.

В ЕС есть несколько институтов (органов), которые вправе принимать обязательные решения: Комиссия ЕС, Совет Министров, Европейский парламент.

Некоторые правовые акты, принимаемые органами ЕС, имеют обязательную силу на территории государств-участников. Другие акты требуют имплементации: введения их полномочий во внутренне законодательство государств.

Лекция 5. «Проблематика осуществления правосудия в современных условиях».

5. Философско-правовое понимание судебной власти.

6. Эволюция судебной власти во времени и пространстве.

7. Понятие и функции судебной власти в современном гражданском обществе.

8. Демократизм и гуманизм правосудия в Российской Федерации.

Судебная власть, как известно, представляет собой одну из ветвей государственной власти (наряду с законодательной и исполнительной). Судебные органы являются специализированными государственными органами, осуществляющими в гражданском обществе судебную власть.

Основное назначение этой власти состоит в том, чтобы реализовать принцип справедливости в правоприменительной практике, оградить права и законные интересы членов общества, физических и юридических лиц от любого произвола, допускаемого как со стороны других граждан, так и со стороны самого государства, его органов и должностных лиц.

Одновременно судебная власть является средством «сдержек и противовесов» по отношению к законодательной (представительной) и исполнительной властям, выступая как арбитр в спорах о праве и практике его применения.

Согласно одной из точек зрения, судебная власть и правосудие являются идентичными понятиями.

Однако данная позиция нуждается в уточнении. Судебная власть является разновидностью государственной власти, а совокупность органов, ее осуществляющих, представляет собой судебную систему. Что же касается правосудия, то оно является главной функцией судебной власти.

В то же время правосудие, выражая сущностную характеристику судебной власти, ее не исчерпывает. Судебная власть распространяется и на другие области жизнедеятельности общества, не связанные с разрешением социально-правовых конфликтов.

Помимо правосудия, можно выделить еще ряд функций судебной власти. Например:

- толкование норм права;

- принятие в определенных случаях решения об ограничении правосубъектности граждан;

- разрешение проведения отдельных видов оперативно-розыскных мероприятий (разрешение на арест, на обыск);

- проверка законности и обоснованности действия (бездействия) и решений прокурора, следователя;

- рассмотрение жалоб граждан на действия и решения, нарушающие их права и свободы;

- официальное удостоверение фактов, имеющих юридическое значение (правовая фикция);

Еще раз необходимо подчеркнуть, что главной функцией судебной власти является отправление правосудия.В процессе правосудия решаются вопросы наказания виновных в совершении правонарушений, возложения на них определенных обременении и лишений, а также восстановления нарушенного правового состояния.

В монографии Фурсова Д.А. и Харламовой И.В. Теория правосудия…(2009) дается развернутое определение данного феномена: «Правосудие – разновидность государственной деятельности по защите нарушенного частного права или публичного интереса, осуществляемой специальным органом в пределах предоставленных ему полномочий в процессуальной форме, направленной на обеспечение гарантий справедливого судебного разбирательства на основе неотъемлемых прав граждан…».

В то же время следует подчеркнуть, что правосудие, будучи функцией судебной власти, представляет собой одно из направлений деятельности судебных органов по защите нарушенных прав индивидов или интересов общества и государства. Основными признаками данной функции являются беспристрастность, компетентность, справедливость и независимость.

Судебная власть, осуществляющая правосудие становится независимой и самостоятельной только в условиях развитого гражданского общества, которое строит государство на основе принципа разделения властей.

В условиях развитого гражданского общества, отождествляемого со сферой частных интересов и потребностей частных индивидов и представляющего собой совокупность не только однопорядковых, сходных между собой элементов, составляющих его людей, социальных образований, отношений, установок, но также их различий, суды «внезапно обнаружили, что теперь воплощают источник легитимности, из которого проистекает само государство». В этом нет ничего удивительного, поскольку, с одной стороны, существует постоянная потребность в разрешении конфликтов между законодательной и исполнительной властями, а с другой стороны, политическое действие «признается справедливым, если при этом используются методы правосудия».

Сущностное единство гражданского общества состоит в одновременном существовании в его рамках разнообразных сил, объединенных общим стремлением к совместной жизни. В этом обществе действует двойной вектор: от социальных и экономических структур к свободным, отдельным самостоятельным индивидам и от атомизированных индивидов – к политически оформленным демократическим объединениям. В этих условиях правосудие превращается в нейтральное публичное пространство, право в референцию политического действия, а суд – в дух публичности и беспристрастности.

В современных условиях гражданское общество характеризуется расширением интереса общества к проблемам общего блага, справедливости и гражданских прав. Отсюда устойчивое понимание того, что барьеры между гражданским обществом и государством должны быть устранены. И роль судебной власти в этом очень велика, поскольку «правосудие наделяет всех граждан правами обращаться к властям, ловить их представителей на слове и требовать от них выполнения обещания, заложенных в законе. Правосудие дает гражданам более широкие возможности для индивидуальных и последовательных действий, чем классическое политическое представительство».