Восточная политика Европейского союза

Закономерным следствием расширения ЕС является изменение его международного положения и роли в современном мире. Одной из основных задач здесь становится создание консолидированной и эффективной политики в отношении восточных соседей[28]. Европейский Союз придерживается твердого намерения сделать так, чтобы присоединение новых стран в 2004 г. и все последующие присоединения не создавали новых барьеров между расширяющимся Союзом и его соседями. Именно поэтому ЕС намерен укреплять связи со своими восточными соседями (Россией, Украиной, Молдовой и Беларусью), а также соседями на Юге (странами Средиземноморья).

Большинство перечисленных соседей, а в частности, Россия, Украина, Молдова и большинство стран Закавказья и Центральной Азии имеют двусторонние соглашения с ЕС по вопросам торговли, политического сотрудничества, защиты окружающей среды, а также сотрудничества в области науки и культуры.

Россия была одной из первых стран, с которой ЕС начал развивать программу широкого сотрудничества с середины 90-х гг. на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, заключенного в 1994 г. Именно Россия стала первым партнером, по отношению к которому была выработана Коллективная стратегия ЕС, принятая Европейским Советом в июне 1999 года на саммите в Кельне. Ее целью было укрепление стратегического партнерства, заявленного в СПС. Вместе с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве, Коллективная стратегия ЕС по отношению к России формирует политическую основу отношений между сторонами. Впоследствии были выработаны Коллективные стратегии и для других стран СНГ, выше упомянутых восточных соседей Евросоюза.

В соответствии с положениями Коллективной Стратегии[29], Европейский Союз намерен работать с Россией для достижения следующих принципиальных целей:

· Укрепление демократии, верховенства закона и общественных институтов в России;

· Интеграция России в общее европейское экономическое и социальное пространство;

· Сотрудничество по укреплению стабильности и безопасности в Европе и за ее пределами;

· Решение общих задач на европейском континенте (таких, как энергетическая политика, ядерная безопасность, защита окружающей среды, борьба с организованной преступностью, торговлей наркотиками и людьми, отмыванием денег).

Утверждая Стратегию, Совет постановил, что каждая следующая Страна-Председатель в Совете должна представлять рабочий план по реализации Общей Стратегии в течение соответствующего полугодия.  А по итогам выполнения принятых документов, стратегий, результатов саммитов Россия-ЕС Европарламент должен регулярно принимать резолюции о реализации Коллективной стратегии и, соответственно, вносить коррективы[30].

Первая коллективная стратегия ЕС была дополнена Стратегией России в отношении ЕС, рассчитанной до 2010 г. Этот документ "определяет задачи развития отношений России и Европейского Союза на следующее десятилетие и средства решения этих задач" и нацелен на "строительство единой Европы без разделительных линий, а также взаимосвязанное и сбалансированное укрепление позиций России и ЕС в международном сообществе XXI столетия"[31].

Главной целью политики ЕС в отношении России является глубокая внутренняя трансформация России на основе постепенного восприятия ею комплекса европейских норм и ценностей. Эта задача четко обозначена в программных документах ЕС. Ее решение позволило бы единой Европе не только получить от соседства с Россией экономические выгоды, но и ответить на ряд серьезных вызовов в сфере безопасности. Позиция многих западных экспертов такова, что, помогая консолидации СНГ, прежде всего экономически, делясь опытом формирования Евросоюза, будет возможно возникновение демократических институтов в странах СНГ, что в свою очередь приведет к окончанию противостояния Востока и Запада (с Центральной Европой в качестве буферной зоны) и к возникновению единой зоны свободной торговли и безопасности, предусмотренной Хартией для Новой Европы.

Политический диалог, выработанный в рамках Коллективной стратегии, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, нацелен на создание более тесных экономических и политических связей, содействие переходу России к рыночной экономике, укрепление демократических институтов и уважение прав человека в России, создание новых форм консультаций и сотрудничества для повышения международной безопасности. Постоянный политический диалог ведется на всех уровнях отношений между ЕС и Россией: от саммитов Глав государств до встреч дипломатов высокого ранга.

В 2001 г. Россия стала первой и пока единственной страной-партнером, с которой Комитет ЕС по политике и безопасности проводит ежемесячные консультации. Кроме того, Верховный Представитель ЕС по общей внешней политике и безопасности и Министр иностранных дел России проводят регулярные консультации по международным событиям и вопросам управления кризисами. Вопросы, обсуждаемые в рамках политического диалога, включают внутренние события в ЕС и России (как, например, расширение ЕС, Конвент ЕС, Европейская политика безопасности и обороны, ход реформ в России) и сотрудничество в решении международных вопросов (самые недавние примеры – Ближний Восток, Ирак, Западные Балканы, Афганистан, Молдова/Приднестровье, республики Закавказья и др.). Это можно объяснить тем, что наряду с новыми возможностями, в Ев­ропе после 2001 г. возникли дополнительные мотивы для углубления интеграционных процессов с Россией. Новые реалии, в том числе поворот США к России, потребовали и от ЕС шагов по активизации сотрудничества с ней в вопросах борьбы с терроризмом и в сфере европейской безопасности в целом. К тому же в Европе усилилось беспокойство относительно того, что новое качество отношений между Россией и США может обернуться относительным ослаблением европейских позиций в политике и того, и другого партнера. В результате уже на брюссельском сам­мите Россия - ЕС 2001 г. были приняты решения о дальнейшем институцио­нальном развитии сотрудничества и о прида­нии ему оперативного характера. Саммит 2002 г. и последующие зафиксировали стремление сторон к значительномууглублению сотрудничества в первую очередь по вопросам безопасности и в урегулировании кризисов, что является одним из самых важных аспектов для Европы на восточном направлении[32].

«В течение четырех лет выполнения Общая Стратегия по отношению к России помогла нам выявить конкретные приоритетные области наших отношений с Россией и поставила несколько далеко идущих задач, которые осуществляются в настоящее время (Общее Европейское Экономическое Пространство, энергетический диалог, сотрудничество по вопросам юстиции и внутренних дел, борьба с терроризмом). Тем не менее, наши широкие дискуссии по Общей Стратегии (включая и таковую по отношению к России) показывают, что еще остаются многочисленные недоработки», - так заявил Р. Проди в 2002 г., знаменуя переход к новому витку европейской политики на восточном направлении[33].

На тот момент стала выявляться необходимость разработки комплексного подхода к восточным соседям. Сначала в 2002 г. появилась идея Инициативы для новых соседей (New Neighbours Initiative). Предварительные соображения были представлены в 2002 г. на заседании Совета по общим вопросам и внешним сношениям ЕС (General Affairs and External Relations Council). Инициатива была ориентирована на Молдову, Беларусь и Украину, но в контексте «решительного участия ЕС в углублении сотрудничества с Российской Федерацией как ключевым партнером»[34]. В выводах указывалось, в частности, что сотрудничество должно быть основано на общих политических и экономических ценностях, оказывать помощь государствам в продвижении к демократии и экономическим реформам и, таким образом, содействовать стабильности и благополучию на границах ЕС и за ними. На основании этих выводов Европейской комиссии и Высокому представителю было поручено представить более детальную разработку данной инициативы. 11 марта 2003 г. Европейская комиссия опубликовала коммюнике «Большая Европа - соседство: новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями»[35]. Помимо Беларуси, Молдовы, Украины и России, концепция «Большой Европы» адресована также южным средиземноморским странам, к которым относятся Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Ливия, Марокко, Палестинская Автономия, Сирия и Тунис.

Разработка особых стратегий в отношении России - с одной стороны, и Беларуси, Украины и Молдовы - с другой, по мнению новых строителей Европы, стала нецелесообразной. Прежде всего, Россия, равно как Украина и Беларусь, непосредственно граничат с Евросоюзом. Россия тесно связана - экономически и политически - со всеми странами в регионе. Во-вторых, в скором будущем возможно создание союзного государства между Россией и Беларусью, а также создание ОЭП с четырьмя странами СНГ. Следовательно, общая политика ЕС в отношении восточных соседей невозможна без участия Москвы. Наконец, исключение России из восточной политики разделило бы восточное соседство ЕС на две группы - Россию и остальные приграничные государства. Учитывая прогрессирующую политическую и экономическую интеграцию между странами, обосновать такое разделение весьма трудно, поэтому создание общей стратегии по отношению ко всему региону вполне оправдано.

Основной целью политики ЕС в отношении соседей, как подчеркивалось в коммюнике Европейской комиссии, должно быть углубление экономического сотрудничества, а также интенсификация совместных действий в борьбе со всякого рода трансграничными опасностями. Результатом такого рода кооперации должно быть возникновение основанной на общих ценностях зоны политической и экономической стабильности, которая охватила бы Евросоюз и его ближайшее окружение. Эти цели предполагается достичь, в первую очередь, путем постепенного принятия соседними странами стандартов и законодательства ЕС. Первоначальное стремление ЕС распространить свое законодательство на соседние страны, в том числе на Россию, получило отпор со стороны последней. Позже стороны признали, что это актуально только для кандидатов в ЕС, остальным странам целесообразно перенимать законодательство ЕС по усмотрению. Согласование законодательства и реформы будут осуществляться на основе Плана действий (Action Plan), определяемого Европейской комиссией по соглашению с каждой соседней страной. Итоги реализации таких планов намечается проверять раз в год. Кроме того, предусмотрены аналогичные документы, адресованные регионам в целом. Их цель - содействовать многостороннему сотрудничеству между государствами данного региона и Евросоюзом.

С целью поддержки процесса реформ Европейская комиссия готова оказывать помощь странам - адресатам «Большой Европы» (упрощение визового режима путем отмены виз для дипломатов и введения новых правил пересечения границ жителями приграничных зон). В документе говорится также, что Евросоюз должен быть более активным в разрешении конфликтов, таких, например, как в Приднестровье и республиках Закавказья[36], а также в обеспечении безопасности на территориях, где уже затихли конфликты, а также в популяризации демократических ценностей, в расширении научного и культурного сотрудничества (например, путем развития учебных, стипендиатских и других программ). В экономической сфере обращается внимание на необходимость развития и поощрения связей между деловыми кругами государств-членов ЕС и их соседей, а также укрепления механизмов, поддерживающих инвестиции в соседних странах. Исключительного внимания заслуживает предложение создать Инструмент для нового соседства, который нацелен на популяризацию трансграничного сотрудничества в рамках программ ФАРЕ, ТАСИС и ИНТЕРРЕГ.

Впоследствии Санкт-Петербургский саммит 2003 г. выделил Россию как самостоятельного партнера ЕС на восточноевропейском направлении и закрепил все более углубляющееся сотрудничество решением об образовании четырех общих пространств: ОЕЭП, пространства свободы, безопасности и правосудия, пространства внешней безопасности и пространства научных исследований и образования, включая культурные аспекты.[37].

Через некоторое время, однако, Брюссель признал: «ЕС и Россия приняли амбициозные политические декларации (в том числе по «общим пространствам», энергетическому диалогу, сотрудничеству в области окружающей среды и в области политики и безопасности)... Но, несмотря на общие интересы, растущую экономическую взаимозависимость и ряд предпринятых шагов, в целом прогресс в содержательном плане был недостаточным»[38]. Так было сказано в подготовленном Еврокомиссией 9 февраля 2004 г. «Сообщении» об отношениях с Россией, адресованном Совету ЕС и Европейскому парламенту. А через две недели на основе этого документа Комиссии Совет принял «Заключения» по поводу этих отношений. Это свидетельствует о конструктивном изменении подхода ЕС, который стремится «объединиться с Россией в деле создания подлинного стратегического партнерства, к переходу от широких политических деклараций и к формированию стратегии и повестки дня на основе конкретной тематики»[39].

Поскольку Коллективная стратегия по отношению к России носила весьма общий характер и не способствовала оживлению сотрудничества Европейского Союза с РФ, ее продление представилось нецелесообразным, и с истечением срока 24 июня 2004 г. Европарламент на основе «Заключения» принял резолюцию по отношениям ЕС и России. Ключевыми вопросами стали: охрана границ, соблюдение прав человека в Чечне, сотрудничество в разрешении давних проблем Южного Кавказа и Приднестровья, укрепление энергодиалога, улучшение социальной ситуации в Калининградском регионе, подписание договоров о демаркации границ с Латвией и Эстонией, ответственность России за развитие демократического процесса в Беларуси, содействие в решении ядерных вопросов (Иран, Северная Корея).[40].

Концепция Широкой Европы не смогла разработать подход, который, с одной стороны, учитывал бы огромный по сравнению с остальными восточными соседями Евросоюза военный, географический, демографический и экономический потенциал России, и ее важную международную роль, а с другой стороны, не заслонял бы отношений ЕС с другими восточными соседями. Именно поэтому политика «Широкая Европа – соседство…»  была дополнена новой «Широкая Европа – новое добрососедство», в которой Россия заняла новое положение.

В рамках Европейской политики добрососедства ЕС намерен предоставить соседям доступ на свои внутренние рынки, предложить им дополнительные торговые льготы и финансовую помощь. В свою очередь, соседи ЕС должны продемонстрировать большую приверженность демократическим реформам и принципам рыночной экономики, а также уважения прав человека. В результате расширения ЕС начинает непосредственно граничить с соседними странами, в которых наблюдается политическая и социальная нестабильность. Его ответными действиями является передача им своего благосостояния и стабильности в целях, в конечном итоге, укрепления своей собственной безопасности[41].

Стратегия Европейского Союза в 2004 году получила новое развитие в Политике добрососедства, направленной на укрепление стабильности, прежде всего в «ближнем зарубежье» ЕС. Если в первом варианте так называемой «концепции Широкой Европы» соседствующие с Европейским Союзом страны от Марокко до России рассматривались как единое целое без выделения приоритетов и диверсификации политики ЕС по отношению к этим странам, то в окончательном варианте Россия отсутствует вовсе. Точнее, в документе трижды говорится о том, что «стратегическое партнерство» с Россией будет строиться на основе Санкт-Петербургских решений, то есть за рамками Политики добрососедства. Декларированное стратегическое партнерство, формально устанавливающее особый, приоритетный, статус России в отношениях с ЕС, являлось компромиссом между интересами как европейской, так и российской сторон. В мае 2005 г. Россия и Европейский Союз приняли планы действий (так называемые дорожные карты) в целях создания четырех пространств продвинутого сотрудничества. Все это дает основания полагать, что диалог России и ЕС будет приобретать новую энергетику и все большее значение для каждого из его участников.