Основные направления модернизации существующей конституционной модели федеративного устройства

В посланиях Президента РФ Федеральному Со­бранию определяются базовые принципы, без которых развитие Российского государства в XXI веке немысли­мо, а именно: стабильная Конституция, эффективный федерализм, укрепление самоуправленческих начал, свободные демократические выборы, прочная закон­ность, действенная независимая судебная власть.

Исходя из этих фундаментальных ценностей, пред­принимается попытка совершенствования и дальней­шей институционализации важнейших, в рамках развитой демократии и правовой государственности, принципов федерализма. Это в первую очередь дости­гается путем рационального разграничения государ­ственных функций между федеральной властью и пол­номочиями субъектов Федерации. Кардинальная пе­рестройка ранее существовавшего политического и социально-экономического строя предопределила большую значимость преобразования государствен­но-правовой системы из унитарно-федеративной в ре­ально федеративную при действенном разделении властей как по вертикали, так и по горизонтали.

Суть проблемы заключается в том, что реализуемые на фе­деративном уровне сдержки и противовесы посред­ством разделения властей по горизонтали дополняют­ся системой сдержек и противовесов, властных полно­мочий по вертикали между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Российская государствен­ность нуждается в эффективных механизмах поддержа­ния федеративной дисциплины и выработке конкрет­ных мер воздействия на ее нарушителей. До сих пор отсутствует теоретически аргументированная и адек­ватно принимаемая в государственной практике кон­цепция ответственности субъектов федеративных пра­воотношений. В условиях игнорирования рядом субъектов РФ требований и законных интересов Федерации после­дняя вынуждена прибегать к использованию принуди­тельных мер обеспечения государственного и правово­го единства страны. Отсюда необходим конкретный перечень форм ответственности субъектов РФ: напри­мер, объявления режима чрезвычайного положения, введения прямого федерального (президентского) правления, роспуск законодательных (представитель­ных) органов государственной власти субъектов РФ и многое другое.

Федеративное устройство России выступает в ка­честве конституционно-правовой гарантии обеспече­ния гармоничного сочетания централизации и само­стоятельности (децентрализации) субъектного состава (звеньев) сложнейшего федеративного государства. Главной тенденцией развития федерализма в России надо признать укрепление его политико-правовой ос­новы как единого целостного государства, не только не исключающего, но и гарантирующего относительную (вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федера­ции и субъектов Федерации) самостоятельность чле­нов Федерации.

В политико-правовых основах управления в феде­ративном государстве предполагается разделение властно-регулятивных функций на каждом уровне — по горизонтали, и это сочетается с гармонией в верти­кальном разделении полномочий и ответственности между федеральным центром и субъектами Федера­ции. Надо, чтобы контуры системы федеральной госу­дарственной власти были прозрачными и отвечали тре­бованиям юридической легитимации[17].

Необходимо обратить внимание на некоторые проблемы конституционно-правового регулирования полномочий федеральных органов государственной власти, возникшие в связи с учреждением института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В частности, не вполне корректно возложение на них организации контроля за исполнением в федеральном округе ре­шений федеральных органов государственной власти, что, строго говоря, не согласуется с конституционным принципом разделения властей. Более верной, на наш взгляд, была бы норма (основывающаяся на части 4 статьи 78 Конституции России), в соответствии с кото­рой можно было бы возложить на полномочных пред­ставителей обеспечение по поручению Президента РФ осуществления полномочий федеральной государ­ственной власти в регионах, охватываемых соответствующими федеральными округами.

Заслуживают также внимания предложения по со­вершенствованию структуры и статуса такого совеща­тельного органа общефедерального уровня, каким стал Государственный совет Российской Федерации. Обсуждая зачастую стратегические вопросы государ­ственной политики, все-таки по своему значению пока он больше является совещательно-рекомендательным органом при Президенте РФ.

Изучение проблемы становления системного по­строения федеральной исполнительной власти позво­ляет сделать вывод о том, что современное российское законодательство имеет существенные пробелы в пра­вовом закреплении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Это позволяет не только при смене главы государства, но и при замене руководителя Правительства РФ заново пересматри­вать систему и структуру федеральных органов испол­нительной власти, переутверждать кадры, что не спо­собствует стабильности управления государством. Следует поддержать предложения о создании законо­дательной основы исполнительной власти, это не огра­ничивало бы Президента РФ, но все-таки стабилизи­ровало бы процессы формирования структур исполни­тельных органов.

В федеративном государстве важнейшее значе­ние имеет достижение прочного межнационального мира и согласия в его полиэтничном и полисубъектном составе. Это невозможно вне соблюдения конституци­онной аксиомы о высшей ценности прав и свобод чело­века и гражданина, равно как и обязанности государ­ства их гарантировать и защищать.

К сожалению, политико-правовая практика пока­зывает, что в целом ряде субъектов Федерации не со­блюдается принцип равенства прав граждан, в проти­воречие с нормами Конституции России их реализа­ция становится возможной лишь с учетом «местной целесообразности». Это проявляется в самых разных сферах общественных отношений и сегодня присут­ствует не только в национальных республиках, но и в других субъектах Российской Федерации, ранее не отличавшихся доминированием этнополитического фактора.

При конституционно-правовом регулировании федеративных отношений следует тщательно отраба­тывать формулировки и решения. Порой, казалось бы, нейтральным нормам заменой спокойного анализа на болезненные оценки можно придать гипертрофи­рованную политическую окраску, хотя при этом до­статочно логично спросить, следует ли это делать.

Так, появление Федерального конституционного за­кона 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Фе­дерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не означает автоматиче­ского расширения субъектного состава Российской Федерации за счет внешних территорий, точно так же как и не стоит видеть магистральный путь в образо­вании новых субъектов РФ за счет слияния соседних субъектов Федерации. В подобных случаях перед при­нятием закона надо провести его обстоятельную кон­ституционно-правовую экспертизу в юридическом со­обществе, чтобы используемые в акте определения были взвешенными и учитывали собственные реалии и мировой опыт пересмотра субъектного состава фе­дерации.

Какое-то время как бы отошел на второй план, но сейчас вновь стал привлекать внимание вопрос о так называемой договорной практике российского фе­дерализма[18].

Прежде всего, несмотря на допустимость договора в федеративных отношениях (ст. 11 Конституции Рос­сийской Федерации), трудно представить пользу и эф­фективность этого инструмента нормативного право­вого регулирования. Как минимум возникают вопросы, связанные как с устойчивостью федеративных отноше­ний, если они возникают на базе договора, так и с кру­гом участников договора — если это отдельные субъек­ты, тогда налицо неравенство с ними остальных; если же в договоре участвуют все субъекты, спрашивается, не проще ли урегулировать отношение законом. Не случайно Федеральный закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представи­тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», надо пола­гать, окончательно, поставил точку в использовании договорного механизма.

Не следует забывать о том, что субъекты договор­ных отношений неизбежно закладывают в договор ус­ловия по правам на внесение изменений и дополне­ний в содержание договора, на оговорки к договорам, на приостановление действия договора в целом или в отдельной части, на прекращении договора (или выхо­да из него) и т.д. Все это, думается, рельефно демон­стрирует обособленность субъектов договора и в то же время не менее наглядного проявляет несоответствие договорной практики интересам обеспечения цело­стности Федерации.