Основныенаправлениянадзорнойдеятельностипрокуратурывгосударствах–участникахСНГ

Надзорзаисполнениемзаконовизаконностьюправовыхактов,издаваемыхорганамигосударственнойвластииместногосамоуправления,Консультативныйсоветевропейскихпрокуророврассматриваетвкачествеосновногоинструментареальнойзащитыправисвободгруппгражданлибонеограниченногокругалиц.

Вусловияхрасширенияиуглубленияэкономическойинтеграциидлягосударств–участниковСНГактуальнымстановитсяпроведениесогласованнойполитикивразличныхсферах.ОднимизрезультатовобъединенияусилийстранСНГвработепосозданиюисовершенствованиюмеждународно-правовыхстандартовпротиводействиясовременнымугрозамивызовамбезопасностинатерриториистранСНГ.

Анализ,предложениясталопринятиеМежпарламентскойАссамблеейгосударств–участниковСНГМодельногозаконаот16ноября2006года№276«Опрокуратуре»(Модельныйзакон),которыйнаправленнарегулированиеправовых,организационныхииныхотношений,возникающихвпроцесседеятельностипрокуратуры[53].

Модельнымзакономдаетсяследующееопределение(ст.1):«Прокуратураявляетсянезависимымспециализированныминститутомгосударственнойвласти,осуществляющимнадзорзасоблюдениемконституции,законов,атакженорммеждународногоправаимеждународныхдоговоровгосударства,являющихсясоставнойчастьюправовойсистемыгосударства».

Такимобразом,вмодельномзаконодательствевниманиеакцентированоименнонафункциинадзоракакосноведеятельностипрокуратуры.Модельныйзакон,перечисляяфункциипрокуратуры,напервоеместоставитнадзорзасоблюдениемправисвободчеловекаигражданина,надзорзаисполнениемзаконов.Приэтомподчеркивается,чтообъектынадзоразаисполнениемзаконовустанавливаютсякаждымгосударствомсамостоятельно.

ПоискисобственноймоделиоргановпрокуратурыврядестранСНГсопровождалисьориентациейнаправовуюсистемузападноевропейскихгосударств,чтомырассматриваемкакследствиевнутриполитическихпроцессов,направленныхнаобособлениеотвсего,напоминающегосоветскуюмодель.ВитогезаконодателиАзербайджана,Армении,Молдовы,Украиныостановилисьнапервомвариантефункционированияпрокуратуры(этоведомство,преждевсего,органуголовногопреследованияиобвинения),чтоповлеклоупразднениеобщегонадзора[53].

Так,вКонцепцииреформыпрокуратуры,утвержденнойЗакономРеспубликиМолдоваот3июля2014г.№122,былзафиксированвыводотом,чтоширокиеполномочияпрокуратурыявляютсянаследиемнадзорнойролисоветскогопрокурора.

Вст.1ЗаконаРеспубликиМолдоваот25февраля2016года«Опрокуратуре»указано,чтопрокуратура—автономноепубличноеучреждениеврамкахсудебнойсистемы,котороевуголовномииныхпредусмотренныхзакономпроизводствахсодействуетсоблюдениюправопорядка,осуществлениюправосудия,защитеправизаконныхинтересовличностииобщества[4].

УкраинаподвлияниемевропейскихструктурпривступлениивСоветЕвропывзяланасебяобязательствопринятьмерыктому,чтобырольифункциипрокуратурыбылиизменены.ВКонституцииУкраиныв1996г.функциянадзоразасоблюдениемиприменениемзаконовбылапомещенавПереходныеположениякаквременная.2июня2016г.вКонституцииУкраиныбылзакрепленновыйпереченьфункцийпрокуратурыиизмененаформулировкаоставшихсяфункций,поэтомусейчасрольпрокуратурывнесферыуголовногопроизводствасущественноограничена[50].

Согласност.18ЗаконаАзербайджанскойРеспубликиот7декабря1999г.№767I-Q«Опрокуратуре»прокурорскийнадзорвАзербайджанесохранензаисполнениемзаконоввдеятельностиоргановдознанияиоперативно-розыскныхорганов.

ВАрмениипрокуратураосуществляетнадзорзазаконностьюдознанияипредварительногоследствия,атакжезазаконностьюприменениянаказанийииныхмерпринуждения(ст.4ЗаконаРеспубликиАрменияот29марта2007г.№ЗР126«Опрокуратуре»)[49].

Востальныхгосударствах–участникахСНГ:России,Беларуси,Казахстане,Кыргызстане,Таджикистане,ТуркменистанеиУзбекистане–прокуратуравыступаетпреимущественноорганомнадзоразазаконностью(далее,говоряостранахСНГ,мыбудемиметьввидуэтисемьвышеназванныхстран).

Следуетотметить,чтохарактернойособенностьюпрокуратурстранСНГвсилуединогоисторическогонаследияявляетсяцентрализация,означающаявертикальнуюподчиненностьнижестоящихпрокуророввышестоящим,назначение,ответственностьиобязательностьуказанийвтомжепорядке;осуществлениевнеобходимыхслучаяхвышестоящимипрокурорамиполномочийподчиненныхимпрокуроровиразрешениежалобнаихдействия.

АнализдействующегозаконодательствастранСНГсвидетельствует,чтонадзорзаисполнениемзаконовостаетсяприоритетнойфункциейпрокуратуры.Обладаячертами,присущимивсемпрокурорскимфункциям,надзорвтожевремяпредставляетсобойдеятельностьпрокуратуры,направленнуюнавыявлениелюбыхнарушенийзакона,независимоотстепенипричиняемоговредадляобщества;поцелямизадачампредшествуетдругимфункциям;полномочияпрокурораприосуществлениивсехдругих.

ВРоссиивединомпрокурорскомнадзоревыделяютпятьнадзорныхфункцийиливидовнадзора:

1)надзорзасоблюдениемКонституции,исполнениемзаконовфедеральнымиминистерствами,государственнымикомитетами,службамииинымифедеральнымиорганамиисполнительнойвласти,представительными(законодательными)иисполнительнымиорганамисубъектовРоссийскойФедерации,органамиместногосамоуправления,органамивоенногоуправления,органамиконтроля,ихдолжностнымилицами,органамиуправленияируководителямикоммерческихинекоммерческихорганизаций,атакжезасоответствиемзаконамиздаваемыхимиправовыхактов;

2)надзорзасоблюдениемправисвободчеловекаигражданина;

3)надзорзаисполнениемзаконоворганами,осуществляющимиоперативно-розыскнуюдеятельность,дознаниеипредварительноеследствие;

4)надзорзаисполнениемзаконовсудебнымиприставами;

5)надзорзаисполнениемзаконовадминистрациямиоргановиучреждений,исполняющихнаказаниеиприменяющихназначаемыесудоммерыпринудительногохарактера,администрациямиместсодержанияизаключенияподстражу[50].

Аналогичныевцеломвидынадзора,заисключениемнадзоразаисполнениемзаконовсудебнымиприставами,закрепленыивдругихстранахСНГ.

ВКазахстанезапрокурорскимнадзоромзаконодательствомзакрепленстатус«Высшегонадзора»(ст.83КонституцииРеспубликиКазахстан,ст.1ЗаконаРеспубликиКазахстанот21декабря1995г.«Опрокуратуре»)[4].

Некоторыеспециалистыполагают,чтонадзорзасоблюдениемправисвободчеловекаигражданинакакнадзорноенаправлениевыделеноискусственно,всвязистем,чтоправачеловекаигражданиназакрепляютсяконституциейизаконодательнымиактами,следовательно,любоенарушениезаконанеизбежновлечетнарушениеправисвободчеловекаигражданина[7].

Следуетотметить,чтонадзорзасоблюдениемправисвободчеловекаигражданина(поаналогиисМодельнымзаконом)вкачествеспециальнозакрепленноговзаконевиданадзоранезакрепленвРеспубликеБеларусь.

Однаковч.1ст.4ЗаконаРеспубликиБеларусьот8мая2007г.№220-З«ОпрокуратуреРеспубликиБеларусь»указано,чтозадачамипрокуратурыявляютсяобеспечениеверховенстваправа,законностииправопорядка,защитаправизаконныхинтересовгражданиорганизаций,атакжеобщественныхигосударственныхинтересов.Вцеляхвыполненияименноэтихзадачпрокуратураосуществляетразличныевидынадзора.

ВКыргызстане,несмотрянато,чтовст.3ЗаконаКиргизскойРеспубликиот17июля2009года№224«ОпрокуратуреКиргизскойРеспублики»вчислеосновныхнаправленийненазваннадзорзасоблюдениемправисвободчеловекаигражданина,вглаве2данногоЗаконазакрепленыпредметиполномочияпрокурораприосуществлениинадзоравуказаннойсфере.Можноконстатировать,чтоправозащитнаяфункцияпрокуратурыноситуниверсальныйхарактер,обеспечениепрокуратуройверховенстваправа,законностииправопорядканеразрывносвязаносзащитойправличности[49].

Отдельнымнаправлениемявляетсяпрокурорскийнадзорзаисполнениемзаконоворганами,осуществляющимиоперативно-розыскнуюдеятельность(ОРД),дознаниеипредварительноеследствие.Надзорзазаконностьювовсехтрехсферахдеятельностинаходитсявтеснойвзаимосвязи,чтообъясняетсяобщностьюпоставленныхпереднимизадач,атакженеобходимостьюпостоянногосотрудничествавходераскрытияирасследованияпреступлений.ВместестемнадзорзазаконностьюОРДимеетособенность.ОРД,являясьспецифическойформойпредотвращенияразличныхугрознациональнойбезопасностииборьбыспреступностью,осуществляетсяпреимущественносиспользованиемнегласныхспособовисредствполученияинформацииинепосредственнозатрагиваетсферучастнойжизни,вопределенноймереограничиваяконституционныеправафизическихиюридическихлиц.

ВследствиеэтогозаконодателиКазахстанаиБеларусинадзорзаисполнениемзаконоворганами,осуществляющимиОРД,инадзорзасоблюдениемзаконностиприпроизводствепредварительногоследствияидознанияразделилинасамостоятельныевидынадзора.

ВтовремякаквРоссии,Кыргызстане,Таджикистане,Туркменистане,Узбекистаненадзорзаисполнениемзаконоворганами,осуществляющимиОРД,дознаниеипредварительноеследствие,закрепленвзаконах«Опрокуратуре»какединоенаправлениенадзорнойдеятельности.

НадзорзасоответствиемзаконусудебныхрешенийпредусмотренвнормативныхактахбольшинствастранСНГ,таккакэтоодинизважнейшихвидовнадзорнойдеятельностиоргановпрокуратуры.Темнеменее,взаконах«Опрокуратуре»некоторыхстранданныйвиднадзораявляетсясамостоятельным(Глава7Закона«Опрокуратуре»РеспубликиБеларусь,ст.3Закона«Опрокуратуре»КиргизскойРеспублики),авдругих—лишьуказанаегосущность.

ВзаконодательствестранСНГнормативнозакрепленыполномочияпрокурорапоопротестованиюрешений,приговоровипостановленийсуда:ст.ст.30–33Закона«Опрокуратуре»РеспубликиКазахстан,ст.28Закона«Опрокуратуре»КиргизскойРеспублики,ст.34КонституционногоЗакона«ОборганахпрокуратурыРеспубликиТаджикистан»от25июля2005г.№107(КонституционныйзаконоборганахпрокуратурыРеспубликиТаджикистан)ст.ст.33–35ЗаконаРеспубликиУзбекистанот29августа2001г.№257II«Опрокуратуре»,(Закон«Опрокуратуре»РеспубликиУзбекистан)[52].

Прокурорскийнадзорзасоблюдениемзаконодательстваприисполнениинаказанийииныхмеруголовнойответственности,атакжемерпринудительногохарактеразакрепленвст.43Закона«Опрокуратуре»РеспубликиКазахстан,вст.37ЗаконаопрокуратуреКиргизскойРеспублики;вст.32Федеральногозаконаот17января1992г.№22021«Опрокуратуре»РоссийскойФедерации»(ЗаконопрокуратуреРоссийскойФедерации),вст.44Конституционногозакона«Оборганахпрокуратуры»РеспубликиТаджикистан,вст.49ЗаконаТуркменистанаот21ноября2015г.№305V«Опрокуратуре»Туркменистана(Закон«Опрокуратуре»Туркменистана),вст.30Закона«Опрокуратуре»РеспубликиУзбекистан[52].

Названныйвиднадзора–самостоятельноенаправлениедеятельностиоргановпрокуратурыстранСНГ,отличительнымичертамикоторогоявляются[2,с.67]:

• выполнениепрокуроромролиосновногогарантасоблюденияправисвобод,находящихсявуказанныхорганахиучрежденияхлиц;

• инициативныйхарактерпроведенияпроверок,нетребующихобязательногоналичиясигналовонарушенияхзаконности;

• четковыраженнаявластностьполномочийпрокурора,обеспечивающаяегонепосредственноеучастиевустановленииипресечениинарушенийзакона.

ВРеспубликеКазахстанрассматриваемыйвиднадзораобъединенснадзоромзазаконностьюисполнениясудебныхактовпогражданским,уголовным,административнымделамвобщемнадзорезазаконностьюисполнительногопроизводства(Глава9Закона«Опрокуратуре»РеспубликиКазахстан)[52].

ОтметимнекоторыеособенностипрокурорскогонадзоравотдельныхстранахСНГ,чейопытможетбытьиспользованвБеларуси.Так,Законом«Опрокуратуре»РеспубликиКазахстанпредусмотреннадзорзазаконностьюадминистративногопроизводства(Глава8),которыйявляетсясамостоятельнойнадзорнойотрасльюоргановпрокуратуры.Обеспечениеточногоиединообразногоприменениязаконодательстваобадминистративныхправонарушенияхвсемисубъектамиэтихотношенийисоставляетсущностьпрокурорскогонадзоравданнойсфере[2,с.70].

Данноенаправлениепрокурорскогонадзора–наиболееобширно,таккаквсоответствиисдействующимзаконодательствомРеспубликиКазахстанправомвозбуждатьпроизводствообадминистративныхправонарушенияхиналагатьадминистративныевзысканиянаделеномножествоуполномоченныхгосударственныхоргановисудов,должностныхлиц.

Крометого,спецификойпрокурорскогонадзоравКазахстанеявляетсязакрепленныйвЗаконе«Опрокуратуре»РеспубликиКазахстан(ст.471)надзорзаприменениеммеждународныхдоговоров,ратифицированныхРеспубликойКазахстан,КонституцииизаконовРеспубликиКазахстанповопросамоказанияправовойпомощи,атакженадзорзаприменениемзаконодательствавсфереправовойстатистикииспециальныхучетов(ст.4)[52].

ВаспектепроблематикиликвидациидебиторскойзадолженностииобеспеченияналоговыхобязательствинтереспредставляетопытУзбекистана.Вст.4ЗаконаопрокуратуреРеспубликиУзбекистанотдельноопределеннадзорзаисполнениемзаконов,направленныхнаукреплениеналоговойдисциплины,борьбусналоговыми,валютнымипреступлениямииправонарушениями,атакжевозмещениеэкономическогоущерба,нанесенногогосударству.Крометого,законодательнооговореннойсферойнадзораявляетсянадзорзасоблюдениемзаконоввВооруженныхСилах,воинскихформированияхминистерств,государственныхкомитетовиведомствРеспубликиУзбекистан.

Такимобразом,прокуратуразанимаетособоеместовсистемегосударственно-правовыхоргановстранСодружестваипризванаосуществлятьважнейшиезадачигосударственноправовогорегулирования.Черезпрокурорскийнадзорреализуютсяпринципысдержекипротивовесоввсистемеюстиции.ВедущейфункциейоргановпрокуратурбольшинствастранСНГявляетсянадзорзаточнымиединообразнымприменениемзаконов,которыйохватываетпрактическивсесферыправовыхотношений.Другиефункциивытекаютизнадзоразаисполнениемзаконов,втожевремя,каксправедливоотмечаетМ.С.Шалумов,производныйхарактерэтихфункцийнесвидетельствуетобихменьшейважностиизначимостидлягосударства,аопределяетсяотносительноменьшимохватомсферобщественныхотношенийиобъемафактическойдеятельностипосравнениюснадзором[52].