Принципы рационального налогообложения

Проблемы формирования эффективно функционирующей на­логово-бюджетной системы страны исследуются в рамках различных наук: экономической теории, общей теории финансов, государствен­ных финансов, государственного регулирования экономики. В от­личие от дисциплин финансового профиля, акцентирующих вни­мание на количественных показателях, характеризующих объемы, пропорции стоимости, распределяемой государством посредством налогово-бюджетных инструментов в конкретный период времени и в определенных административно-территориальных образованиях, курс государственного регулирования экономики предполагает изуче­ние общих принципов и механизмов, используемых органами власти в данной сфере экономических отношений, обеспечивающих дости­жение поставленных ими целей.

Налоговые регуляторы выполняют комплекс функций, посред­ством которых государство воздействует на воспроизводственные процессы. Прежде всего речь идет о фискальной и стимулирующей функциях. В функции взимания налогов реализуется монополия го­сударства в его взаимоотношениях с хозяйствующими субъектами. Это объективно присуще механизму государственного регулирования. Проблема заключается в том, что данная монополия создает противо­речия между государством как носителем монополии и хозяйствую­щими субъектами, стремящимися к равной самореализации.

В связи с этим если государство применяет селективное налого­обложение, стремясь оказать поддержку тем сферам экономики, в ко­торых заинтересованы органы государственной власти, то сужается налогооблагаемая база, обостряется противоречие между фискальной и стимулирующей функцией. В результате возникают два негативных последствия:

1) усиливается налоговая нагрузка на предприятия, функциониру­ющие в сферах, на которые не распространяются льготы;

2) нарушается принцип нейтральности налоговой системы, т.е.

и

предприниматели различных отраслей, регионов ставятся в не­равные условия.

Последнее затрудняет рыночное саморегулирование. Следователь­но, должен быть сформирован механизм разрешения возникающего противоречия.

При формировании рациональной системы разрешения противо­речий налоговая система может защищать экономику от перегрева, способствовать экономическому росту, эффективно перераспределять ресурсы, материальные и денежные потоки.

К общим принципам рациональной системы налогообложения следует отнести:

• экономическую эффективность;

• сбалансированность фискальной и стимулирующей функций;

• простоту, рациональность системы закрепления налогов;

• нейтральность;

• объективность;

• финансовую справедливость;

• административно-управленческую обеспеченность;

• оптимальную базу налогообложения;

• достаточность налоговых источников.

При нарушении данных принципов формируется противоречивая налоговая система, препятствующая росту экономической активности субъектов хозяйствования:

• уменьшается способность налоговой системы аккумулировать законодательно установленный объем доходов;

• налоговое бремя перекладывается на узкий круг исправных на­логоплательщиков;

• расширяется теневой сектор экономики;

• усиливается зависимость проведения налоговой политики от международных финансовых организаций, иностранных по­литических кругов и транснациональных корпораций;

• ослабляются механизмы защиты налоговой политики от агрес­сивного давления лоббистских групп;

• возникают конфликты в отношениях центра, регионов и муни­ципальных образований в реализации налоговой политики.

Экономически эффективной является такая система налогово-бюд­жетных отношений в государстве, в рамках которой местные пред­почтения определяют уровень и структуру предполагаемых государ-

ственных услуг. При этом учитываются такие факторы, как расходы на оплату этих услуг, сдерживающее влияние ограниченных доходов и наличие внешних воздействий. Таким образом, местные жители бу­дут выбирать тот уровень услуг, который они предпочитают, выплачи­вая соответствующие налоги. Такой принцип налогообложения прин­ципиально ближе всего к рыночным принципам взаимоотношений между хозяйствующими субъектами.

В то же время при направленности налогообложения на экономи­ческую эффективность необходимо учитывать ряд ограничительных условий:

1) региональные и местные органы власти должны быть наделены определенными полномочиями в сфере налогообложения, т.е. контролировать ставки и базу налогообложения;

2) бремя налогообложения должно распределяться среди жителей

данной административной единицы. Если оно «экспортирует­ся» на иные территории, то невозможно обеспечить выравни-ЛАНЬ вание стоимости и полезности предоставляемых услуг, получа­емых жителями данной территории;

3) наряду с доходными функциями местные органы власти долж­ны иметь возможность эффективно финансировать любые рас­ходы без каких-либо ограничений сверху;

4) эффективная система бюджетных отношений может иметь не­справедливый в финансовом отношении характер, поскольку у более бедных административных единиц может оказаться не­достаточно ресурсов для финансирования даже основных рас­ходов;

5) эффективность может вступить в противоречие с макроэконо­мическим целями государства;

6) для создания эффективной системы местных финансов могут потребоваться высокие административные расходы. Соблюдение принципа сбалансированности фискальной и стиму­лирующей функций налогообложения является основополагающим ус­ловием нормальных расчетов с бюджетом и между хозяйствующими субъектами. Стимулирующее налогообложение обычно противопо­ставляется фискальному в перспективном плане. Однако между ними существует обратная связь не только в отдаленном, но и в текущем периоде. Чрезмерно высокий уровень налогообложения препятствует не только производственным инвестициям, ограничивая возможности развития производства в будущем. Он вызывает сокращение оборот­ных средств предприятий в такой степени, что текущее производство падает.

Высокий уровень налогообложения принципиально изменяет ха­рактер действия инфляции на активность хозяйствующих субъектов. При низком налогообложении она стимулирует текущее производство, активизирует использование оборотных средств. Высокий уровень на­логов в сочетании с инфляцией «вымывает» оборотные средства пред­приятий, особенно с длительным производственным циклом. При этом одновременно уменьшается объем поступающих в бюджет на­логовых платежей, т.е. обе функции налогообложения не реализуются в достаточной мере.

Низкий уровень налогообложения может способствовать перегреву экономики и, соответственно, разбалансировке воспроизводственных пропорций. Следует считать, что сбалансированность фискальной и стимулирующей функций налогообложения достигается тогда, когда при нулевом приросте производства достигается полная собираемость налогов.

Простота, рациональность системы закрепления налогов достигают­ся посредством достаточной жесткости требований к налогоплатель­щикам и к органам власти различных уровней. В числе последних:

• планирование налогообложения должно быть стабильным как минимум в среднесрочном плане (три-пять лет);

• в течение финансового года нельзя изменять параметры налого­обложения (базы, ставки, льготы);

• должны быть полностью исключены попытки органов государ­ственной власти различных уровней конкурировать в области налогообложения отечественных товаропроизводителей.

Закрепление налогов за определенными уровнями власти и разгра­ничение полномочий по взиманию налогов осуществляется различ­ными способами, сочетание которых должно обеспечить максималь­ную прозрачность системы взимания налогов и распределения базы налогообложения.

Налоговая система должна быть нейтральной по отношению к кон­кретному товаропроизводителю. Данный принцип вытекает из общей системы взаимодействия хозяйствующих субъектов в рыночной эконо­мике. Рынок обеспечивает равную реализацию капитала в любых отрас­лях и сферах деятельности, равную прибыль на равный капитал. При из­менении прибыльности в той или иной сфере деятельности возникают переливы капитала, приводящие к восстановлению принципа «равная прибыль — на равный капитал». Различная тяжесть налогообложения в отраслях и регионах приводит к дезориентации капитала, препят­ствует его рациональным переливам и формированию прогрессивной структуры экономики в отраслевом и территориальном аспектах.

Тесно связан с принципом нейтральности принцип объективности, означающий минимальное влияние решений органов государствен­ной власти и управления на конкретных хозяйствующих субъектов, их положение в рыночной среде. Фактически он является организаци­онной основой обеспечения нейтральности. Его применение позволя­ет получить ряд положительных эффектов для экономики:

• усиление стимулирующего воздействия экономической полити­ки на хозяйственную деятельность;

• выравнивание экономического положения хозяйствующих субъектов различных отраслей;

• экономически эффективное распределение бюджетных ресурсов между административно-территориальными образованиями;

• снижение степени лоббирования интересов отдельных хозяй­ствующих субъектов;

• снижение противоречивости налогового и бюджетного законо­дательства и других нормативных актов, регулирующих налого­обложение.

Финансовая справедливость. Общее понятие справедливости в фи­нансовой сфере может быть сформулировано следующим образом: сочетание субсидий центрального правительства и налоговых полно­мочий местных органов власти должно дать всем административным единицам возможность предоставлять основные виды услуг при одинаковом уровне налоговых усилий. В этом случае неизбежно возника­ет перемещение ресурсов из богатых регионов в бедные, что и позво­ляет выравнять качество жизни всех граждан страны.

В то же время стремление к финансовой справедливости вызывает ряд проблем:

• стремление к финансированию с помощью субсидий снижает уровень налоговых усилий местных органов власти;

• уменьшается степень подотчетности местных должностных лиц населению;

• неизбежно возникает более широкое участие центрального пра­вительства в установлении расходных приоритетов местных ор­ганов власти.

Для решения этих проблем большое значение имеет правильный

выбор способа обоснованного перемещения ресурсов центрального уровня на местный. Государственные органы, создающие справедли­вую систему бюджетных отношений, должны учитывать два правила: 1) точное определение размера и характера диспропорций между бюджетным потенциалом и финансовыми потребностями раз­личных территориальных единиц;

2) точный расчет динамики диспропорций при использовании альтернативных форм местного налогообложения и методов распределения субсидий центрального правительства.

Административно-управленческая обеспеченность представляет со­бой важный фактор, который необходимо учитывать, принимая ре­шение о закреплении налоговых платежей за различными уровнями власти. Каждый уровень власти должен быть в состоянии эффективно начислять и собирать налоги с широкой базой.

В большинстве стран существует точка зрения, что местная система налогообложения управляется неэффективно, поэтому децентрализа­ция налоговых полномочий приводит к сокращению общего объема мобилизуемых по стране налоговых поступлений. Это связано с двумя обстоятельствами. Во-первых, на местном уровне недостаточно спе­циалистов в области финансов, аналитиков, оценщиков, сборщиков налогов. Во-вторых, местные политические деятели ближе к хозяй­ствующим субъектам и конкурируют друг с другом в экономической области. Поэтому на местном уровне возникает много факторов, пре­пятствующих достаточно эффективному налогообложению.

Оптимизация налогообложения необходима с точки зрения тяжести налогов, их структуры и распределения базы налогообложения между бюджетами различного уровня. В решении данной проблемы следует исходить из максимально широкой базы налогообложения. Широкая налоговая база при ограниченном числе освобождений от налогов дает возможность обеспечить налоговые поступления при относи­тельно низких налоговых ставках. При значительном сужении нало­говой базы, вызванном освобождением от налогов, даже при условии объективизации этого процесса необходимы гораздо более высокие ставки для того, чтобы обеспечить заданные налоговые поступления. В результате этого значительно возрастает вероятность появления от­рицательных стимулов к развитию производства, а также вероятность уклонения от уплаты налогов.

Опыт стран с развитыми рыночными отношениями показывает, что федеральное правительство обычно контролирует те налоги, которые в большей степени связаны с макроэкономической политикой, рас­пределением ресурсов, доходов. Нижестоящие органы власти в боль­шей степени ориентированы на относительно стабильные источники поступлений.

Федеральное правительство устанавливает те налоги, с помощью которых контролируется распределение ресурсов на национальном уровне. Федеральные власти оказывают поддержку регионам посред­ством субсидий, субвенций, дотаций, ссуд и т.п. При распределении

источников помощи средства распределяются между регионами на ос­нове ориентации на территорию происхождения или на основе опре­деленной формулы.

Достаточность. Независимо от характера закрепленных источни­ков поступлений и перераспределения налогов на практике большин­ство стран сталкивается со сложной бюджетной ситуацией. Поэтому предоставление региональным и местным органам власти прямого до­ступа к налогам с широкой налоговой базой обычно не практикуется.

Местные органы власти склонны полагаться на имущественные налоги, различного рода налоги с оборота, приносящие небольшие доходы и требующие больших административных усилий. В результа­те возникают состояние финансового голода и сильная зависимость их финансового положения от субсидий сверху. В то же время соб­ственные налоги местных органов власти не представляют важного источника для консолидированного государственного бюджета. Это приводит к двум негативным последствиям. С одной стороны, цен­тральные органы власти не склонны оказывать помощь региональ­ным и местным органам в построении рациональной системы мест­ного налогообложения и ее организационном обеспечении. С другой стороны, региональные и местные органы власти стремятся создавать местные монопольные предприятия для обеспечения необходимых налоговых поступлений и выполнения социальных функций.

Другим способом обеспечить увеличение поступлений в бюджеты низшего уровня является введение мелких налогов на широкий ассор­тимент изделий или видов деятельности. Данная практика также име­ет негативное влияние на состояние налоговой системы, так как она:

1) встречает сопротивление широких слоев налогоплательщиков;

2) затрудняет расчеты добросовестных налогоплательщиков;

3) увеличивает расходы бюджета на сбор данных налогов и кон­троль за их поступлением.

Рациональные государственные решения об объеме налоговых полномочий органов власти различных уровней опираются на пять основных факторов: достаточность налоговых поступлений, экономи­ческую эффективность, финансовую справедливость, административ­но-управленческие возможности, макроэкономическую политику.