Инструменты налогового регулирования

Инструменты налогового регулирования многообразны. Следует учитывать, что существует длительный мировой опыт их применения, на основании которого можно сделать ряд выводов.

Страны, осуществляющие программы мероприятий по корректи­ровке экономики, обычно нуждаются в быстром росте доходов для того, чтобы приступить к решению неотложных вопросов стабилиза­ции экономики. При этом следует принять меры к тому, чтобы увели­чить эластичность налогов, т.е. повысить способность налоговой си­стемы увеличивать налоговые поступления при экономическом росте без непрерывного введения новых налогов или повышения налоговых ставок.

Возможны отрицательные последствия структуры налогообложе­ния на экономический рост, особенно для развивающихся стран. При формировании структуры налогообложения следует учитывать, что:

• многие налоги влияют на соотношение цен и в силу этого иска­жают структуру спроса и предложения;

• импортные пошлины с высокими и нефиксированными ставка­ми способствуют неэффективному замещению импорта продук­цией внутреннего производства;

• налоги на экспорт и косвенное налогообложение тормозят про­изводство и экспорт;

• высокие номинальные ставки и освобождение от налогов кон­кретных хозяйствующих субъектов отрицательно влияют на уро­вень и характер инвестиций и сбережений, производственную деятельность и движение капитала;

• чрезмерное использование налогов с оборота препятствует установлению оптимальной организационной структуры эко­номики.

В отношении конкретных инструментов налоговой политики следует отметить следующее.

1. Общий налог с оборота служит основным средством обеспечения налоговых поступлений. Для того чтобы он мог играть эту роль, на­логовая ставка должна быть единой, а налоговая база — максимально широкой. Проблему каскадного (многократного) взимания налога по мере прохождения различных стадий производства можно решить, используя налог на добавленную стоимость (НДС) или однократный налог с оборота. НДС был введен в России с 1 января 1992 г. одновре­менно с отменой взимания налога с оборота и налога с продаж.

Налог на добавленную стоимость является наиболее предпочтитель­ным с точки зрения формирования стабильных и достаточных источ­ников бюджетных поступлений. Но при его установлении следует учи­тывать ряд условий. Поскольку НДС является налогом, уплачиваемым у источника происхождения, базы налоговых поступлений некоторых областей и местных административных единиц будут либо усилены,

либо подорваны в зависимости от производственного этапа, проходя­щего на их территории. В областях, в которых производственная дея­тельность ориентирована в основном на экспорт, база налогообложе­ния слаба ввиду нулевых ставок на экспортируемые товары.

2. Налоги на прибыль организаций являются одним из крупнейших источников бюджетов развитых стран. Следует учитывать, что налог на прибыль по сравнению с другими налогами более чувствителен к экономическому циклу. Кроме того, база налогообложения доходов предприятий чувствительна к изменениям в промышленной политике федерального правительства, например решениям относительно ста­вок заработной платы, процентных ставок, цен на товары. Поэтому его целесообразно закреплять за центральными органами власти.

В Российской Федерации налоговая ставка налога на прибыль ор­ганизаций — 20%, в том числе 2% зачисляется в федеральный бюджет и 18% в бюджеты субъектов РФ.

3. Весьма значительным по объему источником доходов бюджетов являются акцизы. Это налог, установленный на определенный круг товаров, включаемый в цену товара и уплачиваемый покупателями. Акцизы могут затруднить потребление некоторых товаров или связать уплату налогов со специальными расходами. Налоги на алгокольные и табачные изделия выполняют первую функцию, а налоги на изде­лия, предназначенные для компенсации расходов на строительство и эксплуатацию дорог, — вторую. Предпочтительнее использовать процентную ставку акцизов, чем фиксированные сборы, особенно в период инфляции.

В Российской Федерации акцизы являются федеральным налогом, уплачиваемым производителем. Хотя они включаются в цену товара и, в конечном счете, возмещаются потребителем, фактически они удоро­жают производство и сдерживают его развитие.

В рационально построенной налогово-бюджетной системе за­крепление акцизов должно осуществляться за различными уровнями бюджетной системы в зависимости от выполняемых ими функций. Акцизы, целью введения которых является сдерживание потребления (например, на алкогольные изделия), составляют принадлежность фе­дерального центра, поскольку именно он осуществляет определенную социальную политику на территории всей страны. Неоднозначна по­зиция в отношении акцизов на нефть, газ, бензин, автомобили. Нет необходимости сдерживать их производство, поэтому единственным основанием для их введения является фискальное значение налогов. Фискальный интерес присутствует на всех уровнях бюджетной систе­мы. Нет очевидных аргументов, в соответствии с которыми данные

акцизы должны закрепляться за Центром. Оправдано, на наш взгляд, долевое распределение данного источника.

4. Налог на доходы физических лиц (НДФЛ), или подоходный на­лог, призван обеспечить намеченные налоговые поступления и спра­ведливое налогообложение. Он уплачивается гражданами РФ со всех видов доходов, полученных ими в календарном году, как в денежной, так и в натуральной форме. Данный налог в РФ является федераль­ным. Можно привести ряд аргументов теоретического и практиче­ского свойства, показывающих нецелесообразность такого закрепле­ния. В соответствии взаконами о федеральном бюджете на каждый конкретный год НДФЛ обычно передается в бюджеты субъектов РФ. С точки зрения объема финансовых ресурсов на очередной год без­различно, каким именно образом налог поступил в распоряжение ре­гиональных органов власти. Но с позиций социально-экономической политики лучше, если налогообложение находится в ведении реги­ональных органов власти, так как в этом случае появляется возмож­ность осуществлять долгосрочное планирование налоговых поступле­ний и применение инструментов налоговой политики, направленных на решение социально-экономических проблем региона. В теоретиче­ском плане данный налог в большей степени тяготеет к региону, чем к федеральному центру. За счет регулирования налоговой ставки реги­ональные органы власти в максимальной степени могут использовать преимущества территорий для формирования бюджета с учетом усло­вий проживания, уровня доходов, поло-возрастной структуры населе­ния и других факторов.

5. Импортные пошлины выполняют защитные функции или функции по обеспечению запланированного краткосрочного платежного баланса. В первом случае вводятся высокие ставки, обеспечивающие особую защиту конкретных отраслей или секторов экономики. По­вышения текущих сборов можно достичь, введя общий низкий налог, устанавливаемый в процентном отношении к стоимости импортируе­мых товаров.

6. Налоги на экспорт могут использоваться для того, чтобы обе­спечить налоговые поступления от случайной прибыли, полученной вследствие резких изменений мировых цен, или для того, чтобы на­править продукцию на внутренний рынок. Однако применение на­логов на экспорт может оказать негативное влияние на производство и экспорт продукции.

7. Налоги на ресурсы. Во многих случаях доходы от эксплуатации и продажи ресурсов значительно превышают эксплуатационные рас­ходы. В результате возникает рента, часть которой целесообразно изъять в бюджет. Необходимость налогообложения природных ресурсов связана с рядом обстоятельств. Прежде всего добыча ресурсов часто связана со значительными социальными издержками, которые вклю­чают бюджетные расходы на создание государством инфраструктуры, расходы, связанные с ухудшением качества окружающей среды. По­ступления от налогообложения ресурсов могут использоваться для покрытия текущих бюджетных расходов, вноситься в фонды будущих поколений, предоставляться местному населению в качестве субсидий или субвенций, направляться на улучшение качества местной соци­альной инфраструктуры.

8. Одноступенчатый налог с розничного оборота считается опти­мальным вариантом налога местного уровня. Такие налоги особенно эффективны, если административная единица занимает достаточно большую территорию и можно избежать снижения объема поступле­ний в случае покупок местными жителями товаров и услуг в других ре­гионах, где налоги ниже. Если мобильность высока, то налоги с про­даж могут быть выгодны регионам, но не городам.

9. Налог на собственность представляет собой в ряде случаев (осо­бенно в странах с англосаксонскими традициями) самый значитель­ный местный налог. Управление таким налогом достаточно сложно. Но он имеет определенные преимущества. Поскольку предоставля­емые на местном уровне услуги приводят к повышению стоимости недвижимого имущества, то их потребители должны платить соот­ветствующие налоги. Налог отвечает принципу социальной справед­ливости, поскольку его уплачивают зажиточные граждане, а малообе­спеченные обычно исключаются из системы уплаты.

Взимание данного налога должно сопровождаться комплексом мер учетного и контрольного характера:

• установлением современной системы учета и оценки объектов налогообложения;

• проведением кадастровой оценки объектов налогообложения;

• оперативным контролем за уплатой налога.

9.3.

Принципы и инструменты бюджетного регулирования

Бюджет государства является финансовой основой любых инстру­ментов государственного регулирования. Поэтому в широком смыс­ле слова любое государственное регулирование является бюджетным.

В данном разделе мы рассматриваем его в узком смысле, т.е. бюджет выступает как объект регулирования.

Учитывая федеративный тип государственного устройства нашей страны, в данном разделе внимание уделяется принципам и инстру­ментам формирования эффективной системы бюджетного федерализ­ма. В числе основополагающих принципов следует выделить:

принцип сбалансированности интересов федерального центра, регио­нов, муниципальных образований — выражает самую суть бюджетной си­стемы федеративного государства, отличающую ее от системы унитар­ных государств, где главенствует принцип доминирования интересов центра над интересами территорий, и конфедеративных, в которых реализуются прежде всего интересы административно-территориаль­ных образований;

принцип обеспечения активности субъектов бюджетной системы раз­ного уровня, требующий организационного участия органов власти раз­личных уровней в формировании и использовании бюджетных ресурсов;

принцип достаточности финансовой базы для реализации основных функций органов власти каждого уровня — означает, что администра­тивно-территориальные образования должны располагать собствен­ной экономической базой для производства общественных благ под­держиваемой системой распределения источников бюджета;

принцип разграничения бюджетной ответственности и полномочий по расходам между всеми уровнями власти — фактически является част­ным случаем принципа построения рациональной структуры управле­ния: каждый уровень управления должен нести ответственность в со­ответствии с предоставленными ему правами;

принцип единства социально-экономического пространства страны — состоит в обеспечении целостности, однородности экономиче­ской системы страны и равномерности распределения общественных благ между жителями разных территориальных формирований;

принцип самостоятельности бюджетов — заключается в способно­сти органов власти каждого уровня принимать финансово обеспечен­ные решения по реализации свойственных им функций;

принцип стимулирования экономического роста — заключается в формировании бюджетных отношений, стимулирующих одновре­менно сокращение числа территорий-реципиентов и высокий уровень экономической активности территорий-доноров;

принцип прозрачности финансовых потоков — предполагает откры­тость информации, характеризующей объемы, правила формирования и направления использования финансовых ресурсов органами власти различных уровней.

В мировой практике данные принципы реализуются посредством конкретных экономических, юридических, организационных инстру­ментов. Так, каждый уровень власти наделяется источниками доходов, достаточных для реализации установленных на каждый временной пе­риод расходных полномочий.

Применение трансфертного механизма обеспечивает сглаживание вертикальных и горизонтальных финансовых дисбалансов для дости­жения определенных стандартов в государственных (общественных) услугах на всей территории страны.

Распределение и закрепление расходов бюджета за определенными уровнями бюджетной системы обеспечивает потребности всех органов власти в бюджетных средствах. Распределение расходов требует со­блюдения правила субсидиарности, означающего, что каждый последу­ющий уровень бюджетной системы берет на себя финансирование тех общественных благ, которые не могут быть эффективно реализованы на нижестоящем уровне.

Закрепление полномочий по расходам на финансирование обществен­ных услуг осуществляется за такой минимальной административной единицей, которая способна реализовать их достаточно эффективно. При этом разграничение полномочий формируется прежде всего по­требительскими свойствами общественных благ, которые определяют их значение — общегосударственное, региональное или местное. Так, оборонная продукция носит исключительно общенациональный ха­рактер, тогда как большинство социальных услуг (дошкольное воспи­тание, начальное образование, коммунальные услуги и т.д.) — местный.

Некоторые социальные блага обладают свойством распространять свою полезность за пределы малого административного образования (например, в средних школах, финансируемых определенным муни­ципальным образованием, могут учиться дети, проживающие за его пределами). Финансирование таких социальных благ требует под­держки со стороны бюджетов более крупных территорий либо пере­дачи им полномочий в этой области.

Теоретически наибольшая эффективность производства обще­ственных благ достигается в условиях, когда население может реально выражать свою волю, прямо или опосредованно влияя на налогово­бюджетную политику местных властей (избирая органы власти или голосуя «ногами», т.е., меняя место жительства). С этим связана целе­сообразность увязки в границах административных образований по­требления общественных благ с затратами на их производство с тем, чтобы эти затраты финансировали потребители через систему уплачи­ваемых ими налогов.

Важными критериями выбора уровня власти, осуществляющего финансирование, являются:

экономия на масштабах производства, связанная с тем, что опре­деленные общественные услуги (к примеру, очистка сточных вод) экономически эффективны в производственных масштабах, удов­летворяющих потребности одной или нескольких административ­ных единиц;

экономия на пространстве производства, определяющая оптималь­ный размер административной единицы, в пределах которой произ­водство социальных благ экономически эффективно;

близость оказываемых услуг к потребителю;

способность удовлетворять предпочтения потребителя социаль­ных услуг.

На практике эти критерии трудно поддаются точной количествен­ной оценке. Тем не менее они служат важными ориентирами при рас­пределении доходных источников и полномочий по расходам разных уровней бюджетной системы.

Реализация вышеуказанной системы принципов предусматривает распределение и закрепление за всеми уровнями бюджетной системы источников доходов, адекватных их полномочиям по расходам. Это создает условия для действенного функционирования органов власти всех уровней — если доходы одного уровня власти зависят от друго­го, то гражданам трудно определить ответственность избранных орга­нов власти заих деятельность. Кроме того, как подтверждает мировой опыт, при недостатке собственных бюджетных источников и сильной ориентации региональных бюджетов на поддержку федерального цен­тра резко падает заинтересованность регионов в экономном расходовании средств.

В теории пока не удалось найти идеальную модель распределения источников доходов между бюджетами различных уровней, учитыва­ющую все многообразие экономического развития стран и их адми­нистративно-территориальных образований, поэтому на практике применяются разные способы вертикального и горизонтального вы­равнивания.

Под вертикальным выравниванием понимается обеспечение усло­вий, при которых бюджетные доходы в целом соответствуют полномо­чиям по расходам каждого уровня власти. На практике вертикальное выравнивание осуществляется двумя основными способами: разгра­ничением доходных источников между бюджетами разных уровней и прямой межбюджетной поддержкой административно-территори­альных образований в виде трансфертов.

Существует несколько способов разграничения доходных источ­ников.

1. Жесткое разделение источников. Применяется, если необходимо закрепить конкретную форму бюджетных поступлений за определен­ным уровнем власти. В данном случае тот уровень власти, которому передаются налоги, получает исключительные права на их взимание и использование. При этом регионам и муниципалитетам могут пере­даваться права на установление ставок и базы налогообложения. Пре­имущество такой системы разделения доходов заключается в том, что она вынуждает местные органы власти обеспечивать покрытие своих расходов из выделенных им источников налогов.

Чаще всего центральному правительству поступает подоходный на­лог с населения и корпораций. Местным органам власти обычно пере­даются обладающие меньшим потенциалом налоги на собственность, некоторые виды акцизных сборов, налогов от потребления. Однако чаще всего доходных источников не хватает и кроме них существует система трансфертов.

2. Долевое распределение налогов. При данной системе основная часть налогов взимается центральным правительством. Но опреде­ленная часть получаемых налоговых поступлений может перераспре­деляться в официальном порядке среди местных административных единиц. К преимуществам данного метода относятся: простота и га­рантированность поступления определенной части налогов в местные бюджеты.

При этом передача причитающихся долей налогов местным орга­нам власти осуществляется двумя способами. Первый (привязка к тер­ритории) заключается в том, что налоги остаются в распоряжении той административной единицы, на которой они собраны. При втором способе поступления они направляются в центральный пул с после­дующим распределением по формуле, учитывающей такие характе­ристики, как численность населения, степень урбанизации, доходы на душу населения и др.

3. Совместное использование базы налогообложения. При таком спо­собе закрепления источников местным органам власти разрешено взимать в дополнение к общегосударственным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются определенным пределом. Такая си­стема местных «надбавок к налогам», взимаемых с использованием базы общегосударственного налогообложения, отличается простотой и функционирует эффективно, если применяется согласованное опре­деление базы налогообложения для органов власти всех уровней. Как правило, при сборе таких дополнительных налогов местные органы

власти могут воспользоваться более совершенным административным механизмом центрального правительства.

4. Совпадающие права на обложение налогами. Центральное прави­тельство и местные органы власти могут взимать налог с одной и той же налоговой базы. Но база при этом может определяться по-разному.

При выработке государственных решений о порядке закрепления налоговых доходов учитывается множество факторов: достаточность налоговых поступлений, экономическая эффективность, финансовая справедливость, административно-управленческие возможности и др.

Закрепление налогов любым способом имеет как положительные, так и отрицательные стороны. В системе финансовых отношений, при которых центр собирает основную часть государственных доходов и делится с властями более низкого уровня, поступления перераспре­деляются снизу вверх. Данный способ перераспределения доходов яв­ляется фактически набором соглашений, достигнутых центром и соот­ветствующими территориями. Такая система, с одной стороны, может способствовать рациональному распределению доходных источников, при объективном подходе центральных и региональных органов вла­сти к проблеме распределения налогов. С другой стороны — в ней за­ложены субъективизм и возможности политических разногласий меж­ду территориями и центром.

При закреплении в качестве собственных источников за региональ­ными и местными органами власти второстепенных, малозначимых налогов эти органы власти фактически лишаются полномочий по фи­нансированию территорий. За налогообложение и финансирование территорий несет ответственность центр, что приводит к ослаблению стимулов для региональных и местных органов власти для развития собственной производственной базы.

Возможна и противоположная ситуация, когда решения местных органов власти будут ориентированы на максимизацию налоговых поступлений. Это нецелесообразно с точки зрения целостности эко­номической системы. Если местные органы власти облагают налога­ми предприятие, продукция которого реализуется в другом регионе, то происходит «экспорт налогов». Региональные и местные органы власти могут вступить в соперничество друг с другом, чтобы привлечь предприятия на свою территорию.

Поскольку федеральные органы власти в любом случае оставляют за собой (и это целесообразно для реализации принципа единства со­циально-экономического пространства, сохранения целостности го­сударства) налоги, приносящие наибольший объем доходов, то долж­на осуществляться передача средств из центра на уровень регионов

по системе долевого распределения налогов, совместного использо­вания базы налогообложения или использования совпадающих прав на обложение налогами.

Опыт стран с развитыми рыночными отношениями показывает, что федеральное правительство обычно контролирует те налоги, ко­торые в большей степени связаны с макроэкономической полити­кой, распределением ресурсов, доходов. Нижестоящие органы власти в большей степени ориентированы на относительно стабильные ис­точники поступлений. При этом бремя таких налогов не должно легко «экспортироваться» за пределы административной единицы.

Следует отметить, что в налогово-бюджетных отношениях суще­ствует проблема не только вертикальных, но и горизонтальных дис­балансов, т.е. несоответствия налогового потенциала отдельных тер­риториальных бюджетов их полномочиям по расходам. Дисбалансы возникают под действием ряда факторов, не зависящих от бюджетной политики региональных и местных властей: региональных и местных природно-географических, климатических, демографических разли­чий, территориальных особенностей экономического и националь­но-исторического развития. Для сглаживания влияния этих различий на состояние бюджетов административно-территориальных образова­ний используются различные способы горизонтального выравнивания.

Под горизонтальным выравниванием понимается обеспечение близ­ких стартовых условий деятельности органов власти регионального и местного уровня и минимальных социальныех стандартов на всей территории страны. В то же время горизонтальное выравнивание не означает достижения равных конечных результатов бюджетной де­ятельности региональных и местных властей.

Исходной теоретической предпосылкой горизонтального выравнивания выступает право каждого гражданина на равный доступ к со­циальным услугам при равном участии в формировании налоговых доходов бюджетной системы независимо от места его проживания. При отсутствии бюджетного выравнивания граждане, проживающие на территории с относительно низким бюджетным потенциалом и вы­сокими издержками по производству социальных услуг (обусловлен­ными, например, высокой долей проживающей на ней бедного насе­ления, низкой плотностью населения и т.д.), оказываются в худшем положении по уровню обеспеченности социальными услугами, чем те, которые выплачивают аналогичные налоги, но проживают на терри­тории с более благоприятными финансовыми условиями.

Горизонтальное бюджетное выравнивание имеет особенно важное значение для федеративных государств. Во всех субъектах федерации

граждане уплачивают одинаковые федеральные налоги, пользуются одинаковыми федеральными услугами, на них распространяется еди­ная федеральная политика в области кредита и денежного обращения, доходов, торговли, народонаселения, охраны окружающей среды. В этой связи логичными являются их ожидания примерно равного уровня местного налогообложения, сравнительно одинаковых услуг, предоставляемых региональными и местными властями. В то же вре­мя на практике в условиях высокой политической и экономической самостоятельности, характерной для субъектов федеративных госу­дарств, их неравное бюджетное положение неизбежно приводит к су­щественным различиям в региональном и местном налогообложении и обеспечении населения социальными благами.

Это неравенство может стать источником политических конфлик­тов, нерационального распределения материальных ресурсов, эконо­мически неэффективной миграции рабочей силы и капитала. Обе­спечивая сглаживание финансовых и социальных различий, политика горизонтального бюджетного выравнивания способствует не только укреплению государства, но и повышению эффективности функцио­нирования национальной экономики.

Важно отметить, что выравнивание не решает задачи полного ни­велирования региональных бюджетных различий и не должно огра­ничивать функции региональных и местных властей, препятствовать учету местных особенностей в бюджетной политике. На практике в процессе горизонтального выравнивания приходится решать одно­временно две основные задачи, находящиеся в явном противоречии друг с другом:

1) равномерное бюджетное обеспечение населения;

2) создание равных условий формирования бюджетов.

Противоречивость данных задач приводит к необходимости применения разнообразных инструментов бюджетного выравнивания, пре­жде всего перераспределения средств между бюджетами посредством отчислений от регулирующих налогов и различного рода трансфертов.

Перераспределение средств между бюджетами с помощью отчис­лений от регулирующих налогов обладает несомненными преимуще­ствами, способно стимулировать повышение уровня налоговых уси­лий региональных органов власти и, соответственно, наращивание налогового потенциала территории. При применении этого спосо­ба горизонтального бюджетного выравнивания местная доля может определяться двумя основными способами:

1) на основе ориентации на территорию происхождения;

2) по формулам.

 

Решение о том, какой объем средств распределять по формуле или на основе ориентации на территорию происхождения, представляет собой проблему как экономического, так и политического характера. С точки зрения экономической перспективы, максимальной реали­зации принципа стимулирования экономического роста чем больше средств распределяется долями с ориентацией на территорию проис­хождения, тем больше их направляется в регионы с широкой нало­говой базой. При распределении налоговых поступлений с ориентацией на территорию сбора обеспечивается приоритет тех территорий, кото­рые развивают свою экономическую базу. Кроме того, фиксированные пропорции долевого распределения снимают необходимость согла­сования при распределении налоговых поступлений и обеспечивают более устойчивые потоки поступлений в региональные и местные бюджеты. Это способствует повышению эффективности бюджетного планирования.

Долевое распределение по территории сбора обладает еще тем пре­имуществом, что оно не требует крупных административных расходов. Однако при этом развитые регионы обеспечиваются большими нало­говыми поступлениями, что противодействует процессу выравнива­ния уровней социально-экономического развития территорий.

К отрицательным сторонам такого распределения следует отнести также невозможность учесть отраслевую структуру региона. Промыш­ленные регионы, где производятся значительные объемы добавленной стоимости, могут получить решающее преимущество, а не облагаемый НДС экспорт может сделать невыгодным положение регионов, пред­приятия которых являются поставщиками на зарубежные рынки.

При распределении по формуле эффект выравнивания высокий — более бедные регионы получат большую долю поступлений. Но вы­равнивание невыгодно для богатых регионов, располагающих наи­большим промышленным потенциалом и возможностями развития.

На практике применяются оба способа распределения, что расши­ряет возможности регулирования бюджетов административно-терри­ториальных образований. Эффективность обоих способов или их со­четания зависит от ряда обстоятельств объективного и субъективного свойства, прежде всего — открытости и надежности бюджетной систе­мы, устойчивости принятой системы распределения налоговых посту­плений, периода фиксации условий распределения доходных источ­ников и т.д.

В среднесрочном плане (три-пять лет) необходимо четкое установ­ление таких параметров системы распределения бюджетных поступле­ний, как:

• доля налоговых поступлений, закрепленная за региональными органами власти;

• пропорции средств, выделяемых по принципу территории про­исхождения;

• формула распределения;

• пропорции средств, выделяемых по формуле.

С позиции укрепления финансовой автономии и стимулирования экономического роста прямая межбюджетная поддержка посредством трансфертов расценивается как наименее предпочтительный источ­ник бюджетных доходов, однако в мировой практике ей придается особое значение как инструменту сглаживания вертикальных и гори­зонтальных дисбалансов в бюджетной системе и решения приоритет­ных социальных и экономических задач.

При определении объемов и способов предоставления трансфер­тов необходимо учитывать положительные и отрицательные стороны перераспределительных процессов в экономике в целом и финансо­вой сфере в частности. В системе бюджетного федерализма прямая межбюджетная поддержка призвана обеспечить рациональное соот­ношение общегосударственных интересов с интересами отдельных территорий, способствовать эффективному размещению экономиче­ских ресурсов в стране и укреплению государства.

Теоретически проблему можно решить посредством различного налогообложения федеральными налогами экономических субъектов, действующих в регионах с различной бюджетной обеспеченностью. Однако реализация такого налогообложения сопряжена с нарушени­ем принципа единства национальной налоговой системы и возмож­ными негативными последствиями в географическом распределении экономических ресурсов. Поскольку в основе неравенства жителей различных территорий лежит объем производства социальных благ, то реальным вариантом его преодоления является использование системы межбюджетной помощи органам власти «бедных» террито­рий. Эта помощь распределяется между территориями в соответствии с объективными критериями и гарантирует минимальные социальные стандарты на всей территории страны.

В то же время следует учитывать, что прямое перечисление фи­нансовых средств из вышестоящего бюджета стимулирует иждивен­чество. Кроме того, регион становится все в большей степени за­висимым от решений федеральных органов власти по назначению и перечислению средств из централизованных источников. Это за­трудняет осуществление стратегического, перспективного и текущего планирования.

Главными инструментами прямой межбюджетной поддержки явля­ются гранты (трансферты) общего и целевого назначения. Трансферты общего назначения направлены на выравнивание условий производства социальных услуг на отдельных территориях. В большинстве стран они не связаны с различиями в расходной части региональных бюдже­тов. Трансферты целевого назначения ориентированы на производство социальных благ в целях реализации единых стандартов социальных услуг на всей территории страны. Поэтому их объемы и цели опреде­ляются составом расходных обязательств территориальных бюджетов и мало связаны с величиной их доходной части.

Следует отметить третий подход к формированию трансфертов, внедряемый в настоящее время в РФ, — выделение бюджетных средств федерального центра по программно-целевому принципу. В соответ­ствии с ним софинансирование (фактически грант) из федерального центра осуществляется на основе обоснования программ социально­экономического развития территорий. Такой порядок финансирова­ния не является выравнивающим и представляет собой новую форму межбюджетных отношений, перспективность которой еще предстоит определить.

Контрольные вопросы и задания

1. Каковы общие принципы рационального налогообложения?

2. Каковы способы закрепления налогов за органами власти раз­личного уровня?

3. В чем заключаются негативные последствия нарушения прин­ципа нейтральности налогообложения?

4. Какие проблемы возникают при реализации принципа финан­совой справедливости?

5. Какие положительные и отрицательные процессы в экономике возникают при применении различных способов закрепления налогов?

6. Назовите основные инструменты налогового регулирования.

7. Какие факторы следует учитывать при формировании структуры налогообложения?

8. Каково действие различных налоговых инструментов на эконо­мику страны?

9. Назовите принципы формирования эффективной системы бюджетного федерализма.

10. Охарактеризуйте способы разграничения доходных источников.

11. В каких целях осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов?

12. Какими способами осуществляется вертикальное выравнивание бюджетов?

13. Какими способами осуществляется горизонтальное выравнива­ние бюджетов?

ГЛАВА 10

ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЕ

РЕГУЛИРОВАНИЕ

10.1. Содержание денежно-кредитного регулирования экономики

ЛАНЬ®

Денежно-кредитное регулирование экономики представляет собой организуемое государством в лице центрального банка регулирование денежного оборота для поддержания устойчивости национальной ва­люты, развития и укрепления банковской системы, обеспечения эф­фективного и бесперебойного функционирования платежной систе­мы страны.

Система денежно-кредитного регулирования состоит из следую­щих элементов: принципов организации, задач, субъектов, объектов, методов, инструментов, механизма реализации.

Принципы организации денежно-кредитного регулирования — это набор правил, на которых базируются все другие элементы системы и соблюдение которых делает систему устойчивой, эластичной и эко­номичной:

принцип централизованного управления системой денежно-кредитно­го регулирования означает, что ее деятельность управляется из единого центра — центрального банка;

принцип единства денежно-кредитной политики состоит в том, что все субъекты денежно-кредитного регулирования руководствуются единой денежно-кредитной политикой независимо от того, находят­ся ли они в центр<