Тема 2. Межбюджетные отношения в РФ

Государство осуществляет консолидацию средств в своих фондах в соответствии с приоритетными задачами и функциями, действующими законодательными актами, особенностями устройства властных органов, а также ролью бюджетных средств в экономических и социальных процессах.

Эти условия определяют основы бюджетного устройства.

С другой стороны, бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между её отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств.

Бюджетное устройство определяет состав и структуру финансовой системы государства. Главным звеном финансовой системы государства является бюджетная система.

Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Структура бюджетной системы зависит от государственного устройства.

В унитарном государстве бюджетная система двухуровневая, и включает в себя государственный и бюджет и местные бюджеты.

Бюджетная система федеративного государства трехуровневая, и состоит из федеративного бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов.

Бюджет конфедеративного государства состоит из взносов его членов, при этом участники конфедерации могут иметь свои собственные бюджетные и налоговые системы.

Изначально бюджетная система России была системой унитарного государства. Государственные доходы собирались как в денежной, так и в натуральной форме. Сначала доходы формировались в виде штрафов, а также сборов за право совершать определённые действия, либо заниматься промыслами. В XVI веке государство впервые стало использовать косвенные налоги, преимущественно на торговлю алкоголем.

В XVII веке были введены подворные подати (после проведения переписей населения они были заменены на подушные).

В XIX веке эти подати были заменены налогами на имущество и землю.

Таким образом, до революции основными источниками бюджетных доходов были налоги на землю и недвижимое имущество, каждый уровень бюджетной системы имел свои источники доходов и свои статьи расходов. Кроме того, часть доходов местных бюджетов (до 25%), формировалась за счёт пособий из государственного бюджета.

Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета. В их обязанности входило содержание местных органов власти, а также государственной инфраструктуры (например, дорожного хозяйства). Социальные расходы, расходы на образование, здравоохранение также производились из местного бюджета, но являлись необязательными, т.е. местные органы власти имели право их не осуществлять.

Бюджетная система СССР формировалась в период 1918 - 1940 годов и после этого существовала до 1991 года почти в неизменном виде.

Бюджетная система состояла из союзного бюджета, бюджетов союзных республик, местных бюджетов. Союзный бюджет и бюджеты союзных республик объединялись в государственный бюджет СССР.

Деление доходов и расходов союзного бюджета и бюджетов республик осуществлялось по ведомственному принципу. Предприятия и организации были распределены между органами власти различных уровней и вносили отчисления от прибыли в соответствующий бюджет. Аналогично были распределены и бюджетополучатели.

Социальные расходы также финансировались из государственного бюджета СССР (для этого был выделен специальный раздел - бюджет государственного социального страхования).

Местные бюджеты (начиная с бюджетов автономных республик), не входили в бюджеты союзных республик и государственный бюджет СССР.

Основными источниками доходов бюджета были налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог с кооперативных предприятий. Все бюджеты имели общие источники доходов, нормативы распределения средств между бюджетами с каждого налога определялись союзными органами власти.

Доля местных бюджетов в разное время изменялась от 25 до 13% всех средств бюджетной системы.

Данный принцип до сих пор используется в бюджетной системе России.

После 1991 года в бюджетном устройстве произошли следующие изменения:

- была сформирована бюджетная система федеративного государства (состоящая из федеративного бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов). Эти группы бюджетов не включаются в состав друг друга, имеют раздельные источники доходов, а также свои, определенные законодательством полномочия по расходованию средств.

- отдельные статьи расходов (в первую очередь социальные), были выделены из бюджета во внебюджетные фонды, имеющие собственные источники доходов и собственное финансовое администрирование.

- в ходе реформирования бюджетной сферы расширились полномочия местных бюджетов, как в части получения дополнительных доходов, так и в части расходных обязательств. Однако данное направление бюджетной реформы до сих пор не реализовано в полной мере, в связи с отсутствием у местных органов власти достаточных финансовых ресурсов для осуществления всех переданных им полномочий.

В связи с этим получили распространение перечисления средств из вышестоящих бюджетов в нижестоящие (дотации, субвенции, субсидии, межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты и ссуды). Цель таких перечислений - выполнение местными бюджетами возложенных на них социальных обязательств.

Таким образом, можно констатировать, что бюджетная система России на протяжении всей своей истории отличалась значительной централизацией финансовых ресурсов, и высокой зависимостью местных бюджетов от центральных государственных органов власти.

В настоящее время эта зависимость сохраняется, а доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляет около 20%. Мировая практика показывает, что для обеспечения высокого уровня жизни населения значение местных бюджетов должно быть выше.

Бюджетное устройство и основы построения бюджетной системы РФ.

Бюджетная система - совокупность бюджетов государства, административно - территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Бюджетное устройство - это нормы и правила, определяющие организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между её отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств.

Основы бюджетного устройства РФ определяются конституцией и государственным устройством. В соответствии с конституцией (ст. 71 и 132), и бюджетным кодексом РФ (ст. 10), бюджетная система РФ состоит из 3 уровней:

1) Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

3) местные бюджеты.

Бюджеты, не входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга.

Основными звеньями бюджетной системы (или уровнями) являются Федеральный бюджет и территориальные бюджеты. В свою очередь, территориальные бюджеты делятся на бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Местные бюджеты делятся на бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений.

Основой построения бюджетной системы России является финансово-бюджетный федерализм. Федеративное устройство РФ основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов федерации, в том числе и в области бюджета. Каждый субъект федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения.

Таким образом, финансово-бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов федерации и органами местного самоуправления в области финансов, и, в частности, в бюджетной сфере.

Выделяют следующие принципы финансово-бюджетного федерализма:

1) законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

2) обеспечение органов власти каждого уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на них задач и функций;

Согласно российского законодательства, если в ходе исполнения принятого местного бюджета администрация субъекта федерации принимает закон, уменьшающий доходы местного бюджета, либо увеличивающий его расходы, субъект федерации обязан возместить местным бюджетам финансовые потери от действия такого закона. Аналогично должны осуществляться отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации.

3) обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных, прозрачных и понятных методов регулирования бюджетов;

5) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которое выражается в самостоятельности бюджетного процесса, определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим органам исполнительной власти и т.д.

Функционирование бюджетной системы РФ основывается на следующих принципах:

1) единство бюджетной системы;

2) разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

3) самостоятельность бюджетов разных уровней;

4) полнота отражения доходов и расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

5) сбалансированность бюджетов;

6) эффективность и экономность использования бюджетных средств;

7) общее покрытие расходов бюджета;

8) гласность;

9) достоверность бюджета;

10) адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

Принцип самостоятельности бюджетов расшифровывается следующим образом:

1) законодательные (представительные) органы власти на каждом уровне бюджетной системы имеют право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

2) каждый уровень бюджетной системы имеет свои источники доходов в соответствии с законодательством РФ;

3) за каждым бюджетом законодательно закрепляются регулирующие доходы бюджетов и полномочия по формированию доходов;

4) органы государственной власти и местного самоуправления имеют право самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

5) органы государственной власти и местного самоуправления имеют право самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

6) Недопустимо изъятие доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете, а также сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам в вышестоящие бюджеты.

Принцип общего покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.