Тема 9. Организация бюджетного процесса

 

Для того, чтобы государство выполняло возложенные на него функции, оно должно иметь необходимые материальные и финансовые ресурсы.

Отношения, связанные с мобилизацией в бюджет данных ресурсов и их распределением, осуществляются в соответствии с финансово-бюджетной политикой государства.

Финансово-бюджетная политика - это совокупность проводимых органами власти действий и мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения своих функций и управления бюджетной системой.

Финансово-бюджетная полтика предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление финансами и бюджетной системой, организацию регулирования социально-экономических процессов с помощью финансово-бюджетных инструментов. Основные положения бюджетной политики государства провозглашаются в ежегодном бюджетном послании Президента РФ правительству. На территориальном уровне бюджетная политика определяется решениями соответствующих органов власти.

Планирование бюджетов основывается на прогнозировании основных макроэкономических показателей, состояния внутренней и внешней экономической конъюнктуры, существующих социальных и демографических тенденций.

Поскольку через бюджеты всех уровней государственной власти перераспределяется более половины средств, обращающихся в экономике, бюджетная политика становится важнейшей частью государственной финансовой политики. С одной стороны, при планировании бюджета должны быть адекватно учтены все процессы, происходящие в экономике. С другой стороны, будущее состояние производственных отраслей, социальной сферы, общества, зависит от того, как были перераспределены полученные средства.

Изъятие из экономики значительных ресурсов для нужд государства ведёт к снижению деловой активности, уменьшению возможностей для развития производства, и, соответственно, снижению налогов и иных доходов бюджетов в будущем.

С другой стороны, устройство современного общества предполагает высокие государственные расходы и определяющее влияние государства на экономические процессы (в зависимости от типа экономической системы это влияние осуществляется преимущественно административными или преимущественно экономическими методами).

Государство осуществляет значительные социальные расходы, финансирует общественно значимые учреждения (образования, здравоохранения, культуры, спорта, науки). Исторический опыт показывает, что развитие данных сфер общественной жизни в рамках частных коммерческих предприятий неизбежно ведёт к их элитаризации и деградации, ухудшению качества жизни населения и общего демографического потенциала страны. Соответственно, данные расходы, хотя формально и относятся к непроизводительным, в действительности являются определяющими для качественного совершенствования общества, и соответственно, экономического роста.

Аналогичная ситуация наблюдается и при развитии инфраструктуры. Государственные вложения в крупные инфраструктурные проекты (строительство дорог, мостов, развитие новых видов транспорта, связи, энергетики), приводят к качественному улучшению условий для экономического развития, создают кумулятивный эффект для всех экономических процессов, приносят эффект, на порядок превышающий изначальные вложения.

Кроме того, с помощью бюджетных расходов либо налоговых льгот государство может стимулировать развитие перспективных отраслей промышленности, защищать собственного производителя от иностранной конкуренции, создавать новые рабочие места. Таким образом, планирование бюджета должно являться инструментом общего государственного экономического планирования, основываться на существующей макроэкономической ситуации, и иметь своей целью достижение определенных целей общественного развития.

Бюджетный процесс - совокупность действий представительных и исполнительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой.

Бюджетный период в РФ установлен с 1 января по 31 декабря и совпадает со временем исполнения бюджета. Бюджетный процесс дольше - он начинается с разработки бюджета и заканчивается утверждением итогов его исполнения.

В настоящее время в России осуществляется переход к среднесрочному бюджетному планированию. Бюджет составляется на три года, при этом отдельные его показатели могут уточняться в процессе исполнения, в том числе в ходе принятия бюджетов на следующий финансовый год.

Основой для составления бюджета служит следующая информационная база - бюджетное послание президента РФ;

- прогноз социально-экономического развития на следующий год;

- основные направления бюджетной и налоговой политики;

- прогноз сводного финансового баланса;

- план развития государственного (муниципального) сектора экономики на очередной финансовый год.

Для составления проекта бюджета используются также объем ВВП на очередной финансовый год, темп его роста, прогнозируемый уровень инфляции. Прогнозирование и планирование в ходе бюджетного процесса осуществляются на основе системы национальных счетов и экономических моделей. Экономические модели создаются на основе выявленных причинно-следственных связей между макроэкономическими показателями.

ВВП представляет собой рыночную стоимость всех товаров и услуг, произведенных резидентами за тот или иной период для конечного использования в рыночных ценах. ВВП не включает стоимость товаров и услуг, использованных в производственном процессе.

ВВП может быть рассчитан как сумма конечного потребления товаров и услуг и валового накопления (с учётом сальдо внешнеторговых операций):

ВВП = КП + ВН + (Э - И),

где КП - конечное потребление товаров и услуг,

ВН - валовое накопление,

Э - И - сальдо экспорта и импорта товаров.

Для расчёта основных бюджетных показателей ВВП рассчитывается на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Расчёт осуществляется в нескольких вариантах, для различных сценариев экономического развития.

В современной ситуации определяющим фактором при прогнозировании размера ВВП и доходов бюджета являются мировые цены на нефть и газ, а также темпы экономического роста в развитых странах.

Кроме того, показатели бюджета планируются на основании бюджетной статистики. Основа бюджетной статистики - показатели консолидированных бюджетов разных уровней. Главной задачей бюджетной статистики является характеристика основных параметров бюджетов разных уровней, определяющих масштабы участия государства в макроэкономических процессах.

Основными показателями бюджетной статистики являются доходы бюджетов, полученные трансфертные платежи, расходы (без расходов на кредитование), расходы на кредитование за вычетом погашения, разница между доходами и расходами (дефицит или профицит), статистика государственного долга.

В настоящее время происходит реформирование бюджетного процесса. Главной целью реформы является смена модели распределения бюджетных средств, ориентированной на управление затратами, на модель, ориентированную на результат.

Главным критерием становится не оценка процессов расходования бюджетных средств, а оценка результатов расходования.

Для этого в бюджетном процессе должны использоваться новые группы статистических показателей:

1) показатели затрат (стоимость потраченных ресурсов)

2) показатели выпуска (непосредственные результаты деятельности, объем и качество проведенных работ)

3) показатели конечных результатов деятельности (последствия выполнения органами государственной власти возложенных на них функций).

В данную группу показателей включаются следующие индикаторы:

- социальной эффективности (степени достижения поставленных целей, социального эффекта)

- экономической эффективности (соотношение стоимости затрат и результата)

- социально -экономической эффективности (соотношения социального эффекта и затрат)

- экономии (оптимальности расходования ресурсов)

Главной проблемой данной концепции является сложность оценки полученных социальных результатов, поскольку многие из них проявляются в отдаленной перспективе или не могут быть адекватно оценены с помощью финансовых показателей.

 

Организационные основы бюджетного планирования.

 

Для разработки перспективных финансовых планов и проектов федеральных бюджетов в 2005 году создана Правительственная комиссия по проектам бюджетов (Бюджетная комиссия). Председателем комиссии является председатель правительства РФ. Комиссия рассматривает сценарные условия функционирования экономики РФ на среднесрочный период, параметры прогнозов экономического развития, формулирует предложения по совершенствованию налоговой, таможенной, финансовой политики, рассматривает и уточняет основные показатели перспективного финансового плана, бюджетов принимаемых обязательств, федеральных целевых программ.

В составе комиссии выделены две подкомиссии - по бюджетным и экономическим вопросам.

В работах по планированию общественных финансов участвуют министерство финансов РФ, министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство промышленности и энергетики, Министерство сельского хозяйства, Министерство Обороны, Банк России, другие субъекты бюджетного планирования.

Министерство финансов РФ:

- организует разработку перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета, разрабатывает основные показатели данных документов

- разрабатывает основные направления налоговой и финансовой политики, а также предложения по основным направлениям таможенной политики

- доводит до субъектов планирования предельные объемы бюджетов на плановый период

- доводит до органов исполнительной власти субъектов РФ концепции и методики бюджетного планирования, принципы межбюджетных отношений на следующий год

Министерство экономического развития:

- разрабатывает основные направления таможенной политики, сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу и очередной финансовый год, определяет параметры сводного финансового баланса РФ

- определяет размер инвестиционных расходов на следующий год, направления инвестиций, программу приватизации и управления государственным имуществом.

Профильные министерства предоставляют данные о необходимых объемах основных социальных услуг, предполагаемом росте цен и тарифов на энергоносители, объеме полученных доходов, расходах на государственные социально значимые и оборонные программы.

Банк России обеспечивает прогнозирование основных показателей денежно-кредитной политики, прогноза платежного баланса и развития банковского сектора, платежного баланса РФ, а также разработку основных направлений денежно-кредитной политики на следующий финансовый год.

Субъекты бюджетного планирования осуществляют распределение предоставленных ресурсов согласно проекта бюджета, готовят предложения по оптимизации бюджетных доходов и расходов конкретных распорядителей бюджетных средств, распределяют бюджеты государственных целевых программ, а также занимаются разработкой федеральных и ведомственных целевых программ в пределах своей компетенции.

Также на начальном этапе бюджетного планирования составляется сводный финансовый баланс.

Сводный финансовый баланс - это баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в государстве или на определенной территории. Он охватывает средства всех бюджетов, внебюджетных целевых фондов и предприятий, расположенных в данном регионе.

В сводном финансовом балансе отражаются доходов и расходы определенного уровня бюджетной системы, их состав и структура.

Основной целью сводного финансового планирования на уровне региона является определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе (как централизованных, так и децентрализованных).

Составление территориального сводного финансового баланса позволяет точнее определить объемы финансовых ресурсов, имеющихся в регионе, а также ресурсов, необходимых для осуществления бюджетных мероприятий, обеспечить их сбалансированность, выделять наиболее важные направления социально-экономического развития территории, повысить уровень контроля за мобилизацией финансовых ресурсов в регионе, целесообразно сочетать интересы экономических субъектов и государственных ведомств.

Со сводным финансовым планированием тесно связано бюджетное прогнозирование. Бюджетное прогнозирование является адресным и осуществляется в расчёте на бюджетный период, т.е. на 1 год.

Прогнозов развития бюджета считается комплекс вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей.

Цель бюджетного прогнозирования - на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные варианты развития бюджета, и сформулировать предложения его совершенствованию.

Основными методами бюджетного прогнозирования являются метод экстраполяции и метод экспертных оценок, либо их сочетание.

При прогнозировании широко применяются корреляционно-регрессионные модели.

Поскольку бюджет на текущий год в настоящее время является частью среднесрочного финансового плана, возникает необходимость формирования соответствующих перспективных планов финансовой деятельности.

В современных условиях перспективный финансовый план основывается на показателях сводного финансового баланса РФ и сценарных условиях развития экономики. Сценарные условия включают в себя основные макроэкономические показатели, параметры и приоритеты социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу.

Кроме того, в перспективный финансовый план входят мероприятия по управлению государственным долгом.

Работа над проектом федерального бюджета начинается за 12 месяцев до начала планируемого года и проводится в 3 этапа.

На 1 этапе минэкономразвития разрабатывает сценарные условия развития экономики на планируемый год. Затем Минфин разрабатывает основные параметры доходов и расходов бюджета на планируемый год и среднесрочную перспективу. Также разрабатываются предложения о минимальном размере оплаты труда и пенсий, индексации зарплат работников бюджетной сферы. Предложения Минфина согласовываются, после чего могут быть представлены в Парламент по соответствующему запросу. Минфин направляет субъектам бюджетного планирования предельные объемы их смет, предусмотренные проектом бюджета.

На втором этапе минэкономразвития направляет в Минфин проект федеральной адресной целевой инвестиционной программы. Распорядители бюджетных средств должны детализировать сметы своих доходов и расходов и предоставить их в Минфин.

На третьем этапе Минфин формирует проект федерального бюджета вносит его в правительство. Правительство согласовывает проект бюджета и вносит его в Государственную Думу. Одновременно с проектом бюджета предоставляется доклад правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики, доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, оценка реализуемых и предложенных инвестиционных программ, перспективный финансовый план, проекты федеральных законов о государственных целевых внебюджетных фондах.

Порядок разграничения полномочий органов власти при составлении проектов бюджетов регионов и местных бюджетов аналогичен порядку составления государственного бюджета. При этом власти регионов и местные администрации ориентируются на показатели вышестоящих бюджетов. Если бюджет субъекта РФ при составлении оказывается дефицитным,

территориальный исполнительный орган власти представляет в вышестоящий орган исполнительной власти необходимые расчёты для обоснования размеров нормативов регулирующих доходов, подлежащих передаче в бюджет региона.

Кроме составления проекта бюджета на планируемый год, исполнительные органы власти субъектов Федерации и муниципальных образований должны предоставить в вышестоящий орган исполнительной власти следующие материалы:

- прогноз социально-экономического развития субъекта федерации и муниципального образования на очередной год.

- основные направления бюджетной и налоговой политики

- прогноз сводного финансового баланса территории

-прогноз консолидированного бюджета субъекта РФ

- адресную инвестиционную программу

- программу приватизации государственных предприятий

 

Бюджетный процесс - организация бюджетных процедур

 

Утверждение бюджета.

 

Рассмотрение и утверждение проекта бюджета проводится в 4 этапа.

Первый этап. После согласования правительство вносит в государственную думу проект федерального закона о федеральном бюджете на следующий год. Вместе с проектом бюджета вносятся:

- Предварительные итоги социально-экономического развития РФ за текущий год,

-прогноз развития экономики, сводного финансового баланса, предполагаемые расходы на инвестиционную деятельность

- предполагаемый размер бюджетного дефицита

- программа внешних заимствований и структура внутреннего долга

- программа предоставления гарантий правительства РФ

Также вносятся проекты всех дополняющих бюджет законодательных актов: о бюджетах государственных внебюджетных фондов, повышении размера пенсий и минимальной оплаты труда, о приостановке действия или введении новых федеральных законов.

Одновременно правительство предоставляет оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год и консолидированного бюджета РФ за отчётный год, программу предоставления средств бюджета на текущий и планируемый год и поквартальное распределение доходов и расходов бюджета на планируемый год.

На втором этапе параметры бюджета согласовываются в комитете государственной думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Кроме того, для обсуждения по каждому разделу расходов федерального бюджета назначается не менее двух ответственных комитетов, одним из которых является комитет по бюджету.

По итогам рассмотрения проект бюджета принимается к обсуждению, либо возвращается на доработку в правительство РФ (в случае несоответствия материалов требованиям законодательных актов о бюджете).

В случае необходимости правительство дорабатывает законопроект и в течение 10 дней повторно предоставляет его в государственную думу.

На третьем этапе проект бюджета направляется президенту РФ, в совет федерации, комитеты государственной думы, в счётную палат для предоставления соответствующих заключений.

На четвертом этапе проект бюджета с замечаниями и дополнениями выносится на обсуждение государственной думы.

В первом чтении государственная дума утверждает основные параметры бюджета: прогноз экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, порядок взаимоотношений бюджетов разных уровней, размеры и порядок управления государственным долгом, величина дефицита государственного бюджета и источники его покрытия. После подготовки заключения профильными комитетами государственная дума на пленарном заседании утверждает основные показатели федерального бюджета.

В случае отклонения бюджета в первом чтении законопроект передается в согласительную комиссию, состоящую из представителей государственной думы, совета федерации и правительства РФ . Согласительная комиссия в течение 10 дней разрабатывает новый вариант законопроекта. В случае, если новая редакция закона не принимается государственной думой, законопроект может быть возвращен на доработку в правительство. Доработка проводится в течение 20 дней. В случае отставки правительства РФ в связи с отклонением законопроекта о бюджете новое правительство представляет законопроект о бюджете в течение 30 дней после формирования.

 

Во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации, в пределах общего объема расходов, размер федерального фонда финансовой поддержки субъектов федерации и распределение его средств по субъектам федерации, общий объем бюджета развития и бюджета текущих расходов. Эти показатели согласовываются с администраторами бюджетных средств. Кроме того, утвержденные показатели доводятся до исполнительных органов всех уровней власти для использования при составлении и утверждении собственных бюджетов.

Если государственная дума отклоняет проект бюджета во втором чтении, он направляется на доработку в согласительную комиссию (срок доработки - 10 дней).

В третьем чтении принимаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам, федеральной адресной инвестиционной программе в пределах расходов бюджета, утвержденных во втором чтении; перечень защищенных статей бюджета, программы предоставления гарантий правительства, программы внешних и внутренних заимствований и предоставления средств на возвратной основе.

Субъекты бюджетных отношений также могут представлять свои поправки по разделам законопроекта, экспертиза и согласование поправок проводятся в течение 10 дней. Общая сумма ассигнований по поправкам, поддержанным комитетами Госдумы, не должна превышать суму расходов по соответствующему разделу функциональной классификации расходов бюджета.

Кроме того, утверждается поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета. После этого законопроект ставится на голосование в целом.

Принятый государственной думой проект федерального бюджета до 5 декабря передается на рассмотрение Совета Федерации, а затем - президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае, если закон о бюджете на очередной финансовый год не принят до 1 января, федеральные органы исполнительной власти имеют право производить расходование бюджетных средств ежемесячно в размере одной трети фактических расходов за VI квартал предыдущего года до принятия закона о федеральном бюджете.

Государственная Дума может также принять федеральный закон финансировании расходов из федерального бюджета в 1 квартале следующего (текущего) года.

Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов аналогичен рассмотренным процедурам.

 

Исполнение бюджета.

 

Исполнение бюджета - это действия по мобилизации и использованию бюджетных средств. В процессе исполнения бюджета участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица - плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств.

Исполнение бюджета основывается на следующих принципах:

1) единство кассы (все поступающие доходы зачисляются на единый бюджетный счёт, все предусмотренные расходы осуществляются также с единого счёта)

2) обеспечение бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счёте.

На основании показателей бюджета главные распорядители бюджетных средств составляют бюджетные росписи доходов и расходов.

Бюджетная роспись - это документ, содержащий детальные показатели доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам бюджетного года в разрезе распорядителей и получателей бюджетных средств.

В настоящее время в РФ используется казначейское исполнение федерального бюджета. Для его осуществления в составе Министерства финансов РФ образовано Федеральное казначейство.

Функции казначейства следующие:

- организация и контроль за исполнением федерального бюджета;

- управление бюджетными доходами и расходами;

- исполнение доходов и расходов внебюджетных фондов;

- управление и обслуживание государственного внешнего и внутреннего долга РФ;

- осуществление учёта и отчётности по движению средств федерального бюджета.

Таким образом, исполнение бюджета по доходам включает:

- перечисление и зачисление доходов на единый счёт бюджета;

- распределение в соответствии с бюджетным кодексом и утвержденным бюджетом доходов между бюджетами;

- возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

- учёт доходов бюджета и составление отчётности о доходах соответствующего бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счёте бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Выделяют следующие этапы санкционирования при исполнении доходов бюджетов:

- составление и утверждение бюджетной росписи;

- утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, утверждение смет доходов и расходов распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений;

- утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

- принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

- подтверждение и выверка исполнения обязательств.

Бюджетные обязательства - признанные организацией, исполняющей бюджет, обязанности совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающие в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.

Лимит бюджетных обязательств определяется и утверждается для получателя денежных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.

После утверждения бюджетной росписи распорядитель бюджетных средств доводит до исполнителей сведения об объемах бюджетных ассигнований на определенный период. После этого исполнитель предоставляет распорядителю средств смету доходов и расходов для утверждения.

Сводный реестр лимитов бюджетных обязательств по всем распорядителям и получателям бюджетных средств предоставляется в контрольный орган, созданный представительной властью.

В ходе исполнения бюджета возможны изменения лимитов бюджетных обязательств. Основная причина изменения бюджетных ассигнований - невыполнение плана по доходам.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение поступлений доходов или источников покрытия дефицита, что приводит к неполному финансированию расходов (не более чем на 5%), руководитель финансового органа вправе самостоятельно ввести режим сокращения расходов.

Если недофинансирование расходов составляет до 10%, решение о сокращении принимает соответствующий орган исполнительной власти.

В этом случае сокращение осуществляется в одной пропорции для всех получателей средств.

Если недофинансирование бюджета превышает 10%, исполнительный орган власти должен представить представительному органу проект закона об изменениях и дополнениях в бюджет. Представительный орган власти рассматривает данный закон в течение 10 дней. Если за это время никакого решения не принято, исполнительный орган власти вправе пропорционально сокращать расходы до принятия законодательного решения. При перевыполнении плана по доходам дополнительно полученные финансовые средства могут направляться органами власти на уменьшение размеров дефицита бюджета или на обслуживание долговых обязательств, без внесения изменений в закон о бюджете.

Все операции по исполнению бюджета регистрируют с с помощью бюджетного учёта. Бюджетный учёт ведется на основании плана счетов бюджетного учёта в обособленных регистрах учёта. Единая методология бюджетного учёта устанавливается Правительством РФ.

Кроме того, по итогам исполнения бюджета составляется бюджетная отчётность (оперативная, ежеквартальная или годовая). Органы власти готовят отчёты об исполнении соответствующих бюджетов на основании отчётов главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. Годовой отчёт об исполнении бюджета предоставляется в контрольно-счётный орган, созданный представительной властью (на уровне государственной власти это Счётная палата РФ, на уровне регионов - счётные палаты субъектов федерации). Годовой отчёт об исполнении бюджета утверждает орган представительной власти соответствующего уровня.

При рассмотрении отчёта об исполнении бюджета может осуществляться внутренний аудит отчёта (проводится Минфином РФ).

До начала рассмотрения отчёта представительной властью проводится внешний аудит исполнения бюджета (осуществляет Счётная палата РФ или субъекта федерации, либо другие контрольно-счётные органы, созданные представительной или законодательной властью).

По итогам внешнего аудита органами законодательной власти принимается решение об утверждении отчётов об исполнении бюджета.

Если в ходе внешнего аудита будет выявлено несоответствие исполнения бюджета утвержденным показателям, то отчёт об исполнении бюджета отклоняется. Исполнительный орган власти при этом может обратиться в Прокуратуру для проверки обстоятельств нарушения и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

После утверждения отчёт об исполнении бюджета публикуется в открытой печати.